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Licenciamento ambiental: a busca pelo equilíbrio entre desenvolvimento e conservação

No campo ou na cidade, a influente legislação está no centro de um intenso debate entre ambientalistas e os setores privado e público

O sistema de licenciamento ambiental brasileiro está na mira de ao menos 20 projetos no Congresso Nacional. Oficialmente, as tentativas de mudança buscam superar burocracias e dar mais agilidade a novos empreendimentos. Muitos apontam, porém, uma investida para acabar com mecanismos necessários para que o Brasil explore seus recursos naturais e trate o próprio desenvolvimento de forma sustentável. 

De hidrelétricas a loteamentos habitacionais, de resorts a empreendimentos agropecuários, tudo precisa ter seu impacto avaliado. E a legislação não lida apenas com questões ambientais. Ela também é aplicada na preservação do patrimônio histórico, na gestão do uso do solo e no planejamento urbano, no respeito às populações tradicionais e em muitos casos para suprir a falta de instrumentos mais adequados dentro dessas áreas. Daí a razão de entender os meandros de uma das principais regras do país.

O QUE é licenciamento ambiental

O Brasil conta com a maior reserva de biodiversidade do mundo na Amazônia, também o maior bioma do Brasil — responsável por metade (49,29%) do território nacional. Ao mesmo tempo, por ser um país com alto potencial de crescimento econômico, precisa de atenção especial à preservação de seus recursos naturais.

O propósito fundamental da licença ambiental é equilibrar atividades econômicas e o meio ambiente. Ela age com o intuito de que não haja prejuízo aos recursos naturais e à qualidade de vida da população. Sem o licenciamento, não haveria controle de fábricas que poluem rios, de fazendas que desmatam florestas e de empreendimentos que afetam comunidades. Por meio do licenciamento ambiental, autoridades podem prevenir, controlar e gerenciar o impacto causado por diversos tipos de atividades, sem comprometer o desenvolvimento e buscando o crescimento sustentável.

O licenciamento ambiental também funciona como um poderoso mecanismo de planejamento do uso do solo, na cidade e no campo. Através do licenciamento, regiões podem ser transformadas. Setores de peso na economia, como energia, construção civil, agronegócio e mineração, têm sua atuação regida por esse tipo de autorização.

QUANDO surgiram os mecanismos de proteção

O Brasil imperial contou com exemplos pioneiros de legislação ambiental, trechos de leis que regulamentavam o uso terras do Estado e a preservação de florestas. Durante boa parte do século 20, os legisladores e autoridades brasileiras trataram a questão ambiental de modo “fatiado”, criando leis e departamentos específicos (água, florestas, pesca, etc). A atitude prevalente era que, em qualquer situação, a regulação deveria se adequar às demandas das atividades econômicas.

Em 1972, a Conferência de Estocolmo, com 115 países-membros da ONU, produziu a Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano. “O homem tem o direito fundamental à liberdade, igualdade e condições de vida adequadas, em um ambiente que tenha uma qualidade que permita uma vida de dignidade e bem-estar”, dizia o texto que nortearia leis ambientais em diversos países.

O licenciamento ambiental também funciona como um poderoso mecanismo de planejamento do uso do solo, na cidade e no campo

Esse ponto de vista ganhou força na década de 60, num contexto de desastres ecológicos e expansão do movimento ambientalista. Também se disseminou a noção de que recursos naturais poderiam se exaurir e que a ação humana tem potencial para deteriorar profundamente o entorno. Passou-se a encarar o meio ambiente como um todo em que a saúde das partes está interligada, incluindo a população humana. Antes, o que predominava era a visão estanque, onde se lidava em separado com áreas como ar, pesca ou florestas. Meio ambiente saudável passou a ser associado à qualidade de vida e se tornou um direito humano básico.

Na conferência de Estocolmo, o Brasil, onde o mote da ditadura na época era o crescimento a qualquer custo, se opôs à declaração. Países em desenvolvimento deveriam priorizar suas questões socioeconômicas em detrimento do meio ambiente, ditava o pensamento vigente do governo militar brasileiro. “A poluição e a degradação do meio ambiente eram vistas como um mal menor”, escreveu o advogado Édis Milaré, autor de “Direito do Ambiente”.

Cronologia

A primeira secretaria

A consciência ambiental foi se disseminando ao longo da década de 70. E foi nesse contexto que surgiu a Secretaria do Meio Ambiente, em 1973, vinculada ao Ministério do Interior. Cursos voltados para questões ambientais se espalham pelas universidades do país. O licenciamento ambiental começou a aparecer regionalmente, nos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia.

O conselho ambiental

Em 1981, as licenças ganharam alcance nacional. O presidente João Figueiredo sancionou a lei 6.983/81, que dispunha sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Essa lei criou o Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente), que tem entre suas competências o estabelecimento de “normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras”.

A criação do Ibama

Em 1989, foi criado o Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), a partir da fusão da Secretaria do Meio Ambiente com autarquias federais da pesca, desenvolvimento florestal e borracha. O Ibama se tornou o principal órgão ambiental brasileiro, responsável pelo cumprimento da Política Nacional do Meio Ambiente e fiscalização dos recursos naturais renováveis. O Ibama tem também poderes de polícia ambiental.

A garantia constitucional

A Constituição de 1988, responsável pela consolidação de direitos políticos e sociais, associou o direito à qualidade do meio ambiente ao direito à vida e estabelece que o meio ambiente é um bem de todos. Seu texto exige estudo ambiental prévio para obra ou atividade com potencial de causar “significativa degradação do meio ambiente”. Também determina a necessidade de controle de “técnicas, métodos e substâncias” que tragam risco para o meio ambiente.

A resolução do Conama

Em 1997, a Resolução do Conama nº 237 revisou e detalhou procedimentos e critérios do licenciamento ambiental. Entre os aspectos contemplados pela resolução estão as atividades econômicas sujeitas ao licenciamento e a licença em três fases — prévia, de instalação e de operação.

A lei de crimes ambientais

O ano de 1998 trouxe outro marco importante: a Lei de Crimes Ambientais (9.605/98), que regulamentou mecanismos importantes da legislação ambiental como a responsabilização penal da pessoa jurídica.

COMO é o processo de licenciamento ambiental

Cabe ao empreendimento entrar com o pedido de licenciamento no órgão ambiental apropriado. Para a grande maioria dos casos, o processo de licenciamento é unificado. Já para obras maiores, como a usina de Belo Monte ou uma ferrovia, que têm potencial de causar dano maior ao meio ambiente, o caminho para a obtenção é dividido em três fases:

Passo a passo

Licença prévia

O empreendedor apresenta ao poder público um EIA (Estudo de Impacto Ambiental) da obra. Essa primeira licença define se a obra é viável e estabelece condições e exigências preliminares para o seu planejamento. Dependendo do porte da obra e do seu potencial de impacto, audiências públicas podem ocorrer.

Licença de instalação

É a autorização para implementar o empreendimento. Para que seja concedida, o poder público analisa se os ajustes estabelecidos na licença prévia foram realizados e autoriza o início efetivo da obra. Além disso, é necessário trazer detalhes técnicos dos aspectos do projeto que afetam o meio ambiente.

Licença de operação

Após a obra ser concluída, o poder público analisa se as exigências foram cumpridas e, então, permite que o empreendimento comece a operar. Nesta fase, o projeto também deve fornecer o cronograma financeiro da compensação ambiental prevista. A compensação é um mecanismo de contrapartida definido por lei em que a empresa investe em Unidades de Conservação, áreas de preservação ambiental designadas pelo Poder Público, como forma de equilibrar o dano que seu empreendimento possa vir a causar.

A falta de licença ambiental em um projeto pode acarretar penalidades que vão de multas pesadas à prisão de responsáveis, chegando a penas entre três e seis anos para quem fornecer estudo ou relatório total ou parcialmente falso ou enganoso.

O tempo consumido pelo trâmite de licenciamento é muito variável e depende da complexidade do empreendimento. Projetos de grande vulto podem se alongar por anos. A licença prévia da usina hidrelétrica de Jirau, em Rondônia, foi solicitada em 2002, mas só saiu cinco anos depois. Em 2009, veio a licença de instalação (ainda assim contestada por técnicos do Ibama e ambientalistas).

Sistemas unificados estaduais conseguem realizar o processo para empreendimentos menores em algumas semanas ou menos. De acordo com dados da Fepam, órgão estadual ambiental do Rio Grande do Sul, o tempo médio de atendimento oscilou entre 180 e 300 dias no último ano. São permissões para empreendimentos que incluem empresas de combustíveis, serrarias e de extração mineral.

As licenças têm prazo de validade. No Estado de São Paulo, por exemplo, a licença de instalação tem no máximo dois anos para ser solicitada depois que sai a primeira licença (prévia). Já a licença de operação tem validade máxima de cinco anos no Estado.

QUEM aprova o licenciamento ambiental

O tamanho e alcance da obra geralmente determina se a decisão será feita em instância local ou federal. Se uma obra atinge grupos indígenas ou o patrimônio histórico, precisará ter o aval dos órgãos ligados a essas áreas. Há casos em que uma instituição intervém para se sobrepor a uma permissão já dada.

Ibama

O instituto é o principal órgão público ambiental brasileiro. Em geral, participa de processos de licenciamento quando dizem respeito a projetos de infraestrutura, como complexos portuários ou estradas, ou de energia, como usinas hidrelétricas ou exploração de petróleo em alto-mar. O Ibama também atua em projetos de âmbito interestadual.

Iphan

É obrigatória a submissão prévia de um processo de licenciamento ambiental ao Iphan (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional) em pedidos que interfiram nos chamados “bens culturais”. Estes podem ser tanto uma região urbana com prédios históricos quanto uma área de potencial interesse arqueológico. O patrimônio cultural é entendido como um dos aspectos do meio ambiente. É o caso, por exemplo, de edificações do bairro da Barra, em Salvador, como o conjunto do Outeiro de Santo Antônio. Foi esse patrimônio que motivou, por exemplo, a interdição das obras do edifício La Vue, também na Barra. Nesse caso, o ex-ministro Geddel Vieira Lima foi acusado de tentar usar sua influência para contornar o veto do órgão. Quando o episódio veio a público, ele foi obrigado a pedir demissão do governo.

Funai

De acordo com a legislação federal, a Fundação Nacional do Índio tem a obrigação de se manifestar em todo e qualquer licenciamento de obras que afetam direta ou indiretamente as terras e as comunidades indígenas. A Constituição determina que a exploração dos recursos hídricos e a pesquisa de riquezas minerais em áreas demarcadas devem ser realizadas mediante consulta às comunidades indígenas. A entidade atuou, por exemplo, para que a rodovia BR-158 tivesse seu projeto alterado para que não corresse por dentro da Terra Indígena Marãiwatsédé, em Mato Grosso.

Órgãos estaduais de meio ambiente

Cada administração estadual conta com uma agência voltada para assuntos do meio ambiente, como o Instituto Natureza do Tocantins ou a Cetesb (São Paulo). Essas autarquias cuidam do licenciamento de projetos dentro do Estado, como por exemplo iniciativas que tenham relação com áreas de mananciais, parques estaduais e florestas ou atividades do setor agrícola. Em 2010, a Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro demoliu uma mansão em Paraty, no litoral fluminense, por estar construída em área de preservação vetada a construções.

Órgãos municipais de meio ambiente

Empreendimentos que possam ter impacto local, como um shopping center ou um conjunto habitacional, devem obter licenciamento em órgão do município onde se situam. O Conama determina que cada município deve contar com Conselho Municipal de Meio Ambiente, integrado por órgãos do setor público e entidades da sociedade civil. Caso o município não tenha estrutura, o processo de licenciamento ficará a cargo do órgão estadual. Em 2017, por exemplo, a Prefeitura de São Paulo negou licença ambiental para um hotel de luxo que está sendo construído ao lado de um parque.

QUAIS os pontos em disputa

Diferentes setores apontam problemas variados no licenciamento ambiental hoje. Há muitas críticas com relação à demora de um processo de licenciamento. É o que embasa, por exemplo, o projeto de lei que propõe o licenciamento “fast track”, ou seja, com aprovação expressa, para obras consideradas “prioritárias” para o governo.

Há críticas também à falta de unificação das normas. Documento da CNI (Confederação Nacional da Indústria) diz que existem 27 mil regras federais e estaduais relacionadas ao meio ambiente, o que tornaria “inviável” o trabalho na área do licenciamento. De acordo com a avaliação do Ipea, existe ainda um “gargalo” na cooperação entre União, Estados e municípios.

“Rigor e restrições são necessários para que o meio ambiente não seja degradado, mas é preciso mais agilidade nos processos de análise e obtenção de licenças ambientais para os projetos industriais”, defendeu Monica Messemberg, diretora de relações institucionais da CNI, em entrevista ao jornal “O Globo” em 2016.

Para defensores do licenciamento, o que deixa os processos demorados é o fato de que órgãos responsáveis operam com menos recursos humanos ou financeiros que o necessário. Recentemente, o governo federal cortou 87 servidores da Funai.

O patrimônio cultural é entendido como um dos aspectos do meio ambiente

Mauricio Guetta, advogado do ISA (Instituto Socioambiental), diz que muitos técnicos emitem pareceres sem ter ido ao local do projeto. Segundo ele, no caso da barragem de restos de minério de ferro de Mariana, que se rompeu em novembro de 2015 deixando mortos e um mar de lama em Minas e no Espírito Santo, “o técnico responsável no órgão ambiental fiscalizava a obra de dentro do gabinete a partir de relatórios produzidos pelo próprio empreendedor”.

Outro ponto é que, com o tempo, a aplicação passou a ir muito além de ocorrências ligadas à poluição ambiental ou ameaça à natureza. Em muitos casos, o licenciamento serve para minimizar os impactos sociais de uma obra de porte grande.

O projeto da usina de Belo Monte é um exemplo desse tipo de situação, de acordo com Guetta. Os trabalhadores da obra acabaram por dobrar a população local da cidade de Altamira (PA), o que aumentou a demanda por serviços públicos e trouxe problemas de segurança, saneamento básico e falta de equipamentos de saúde e educação. Assim, o licenciamento assume também a importante função de solucionar conflitos que possam surgir com grandes empreendimentos.

O licenciamento ambiental também vem exercendo papel de destaque no planejamento urbano, em áreas como uso do solo e regularização fundiária. Atividades como construção de conjuntos habitacionais populares ou a divisão de um terreno em lotes para construção e moradia precisam do alvará ambiental. Em 2009, foi aprovada a simplificação do licenciamento para casas populares, medida que teve entre seus objetivos facilitar a implementação do programa Minha Casa Minha Vida, lançado no governo Lula.

Conforme relata o documento do Ipea “Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano”, em muitos casos o licenciamento acaba sendo usado para suprir limitações de planejamento ambiental urbano e gestão do uso do solo. De acordo com Guetta, “o Brasil não tem instrumento consolidado que dê conta do planejamento ambiental do uso de solo”.

QUAIS os projetos que tentam modificar o licenciamento

Um substitutivo do deputado Mauro Pereira (PMDB-RS), membro da Frente Parlamentar da Agropecuária, ao projeto de lei 3.729/04, conhecido como Lei Geral do Licenciamento Ambiental, defende que o processo de licenciamento seja simplificado ou deixe de existir em muitos casos.

Apelidado de licenciamento “flex”, o projeto quer isentar empreendimentos como a pecuária extensiva e agricultura em áreas menores e agroindústria de baixo impacto ambiental. Para outros casos, em que o licenciamento continuaria necessário, bastaria preencher um formulário pela internet.

Já o projeto de licenciamento “fast track” do senador Romero Jucá (PMDB-RR) prevê que grandes projetos de infraestrutura nos setores de energia, logística e telecomunicações sejam submetidos a um processo unificado para obter a licença, de no máximo oito meses de duração, em vez do modelo de três fases atual e que leva mais tempo. Só na região Norte, onde fica o Estado do senador, 37 usinas hidrelétricas estão planejadas ou em construção.

Mais radical, a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) 65/2012, de autoria do senador Acir Gurgacz (PDT-RO) e relatada pelo hoje ministro da Agricultura Blairo Maggi (PR-MT), defende que basta apresentar um EIA (Estudo de Impacto Ambiental) para que um empreendimento possa seguir em frente. Para especialistas, significaria o fim do licenciamento ambiental na prática.

A argumentação que permeia essas iniciativas é a de que é preciso facilitar o processo em nome do desenvolvimento e da atividade econômica. Iniciativas como essas têm mobilizado a oposição de organizações ambientais e de outros parlamentares, da bancada ambientalista.

O próprio ministro do Meio Ambiente, Sarney Filho, se opõe frontalmente a alguns desses projetos. Entretanto, na tentativa de barrar o licenciamento “flex”, o ministro estaria disposto a relaxar a necessidade de permissão para a maior parte das propriedades rurais.

Atos do Executivo também podem afetar o licenciamento ambiental. A Medida Provisória 727/16, publicada pelo presidente Michel Temer quando ainda era interino, tem como objetivo agilizar concessões públicas à iniciativa privada na área de infraestrutura. Para ambientalistas, ela servirá para “queimar etapas” do licenciamento ambiental. Mais recentemente, no fim de março, o governo Temer anunciou uma redução de orçamento de 51% no Ministério do Meio Ambiente (MMA), cujo valor cai de R$ 911 milhões para R$ 446 milhões.

NO MUNDO: o licenciamento ambiental em outros países

A pioneira lei nacional de política ambiental (NEPA) dos Estados Unidos, instituída em 1969, estabeleceu o processo de avaliação e os relatórios de impacto ambiental. Foi seguida por diversos países, como França, Canadá, Reino Unido, Holanda e Alemanha. Nos EUA, obras de menor impacto seguem normas de controle de poluição e são autorizadas por autoridades locais quanto ao uso do solo, construção e funcionamento.

A União Europeia tem o poder de definir regras e diretrizes para os países-membros. Funciona na região o sistema de licença única, onde são avaliados de 20 a 30 condicionantes. Estas incluem a influência do projeto na saúde das pessoas até impactos no solo e na água. Não há limitação de tempo para a licença.

Na China, a lei nacional de proteção ambiental data de 1989. As primeiras emendas à legislação foram feitas em 2014. Elas previam mais poder às autoridades ambientais e punições maiores para empresários que desrespeitassem avaliação de impacto, incluindo prisão de até 15 dias.

Na América Latina, a Argentina não conta ainda com uma legislação ambiental nacional. Avaliação de impacto e licença para funcionar são realizadas pelas autoridades locais em cada província. No Chile, estudo de impacto ambiental é exigido conforme o potencial poluente do empreendimento. O país conta com um sistema unificado de aprovação e licenciamento.

A governança ambiental foi eleita uma das 21 questões ambientais prioritárias do século 21 no Pnuma (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente). A organização elencou como o segundo grande desafio da atualidade a necessidade de profissionais qualificados para o desenvolvimento sustentável.

EM ASPAS: o debate público sobre o licenciamento

“O Brasil não tem instrumento consolidado que dê conta do planejamento ambiental do uso de solo”

Maurício Guetta

Advogado do ISA (Instituto Socioambiental)

“O Brasil, em pleno regime militar autoritário, liderou um grupo de países que pregavam tese oposta, isto é, a do ‘crescimento a qualquer custo’. A poluição e a degradação do meio ambiente eram vistas como um mal menor”

Edis Milaré

Advogado e autor de autor de “Direito do Ambiente"

“Apesar de ser uma ferramenta de mediação de interesses e conflitos, o licenciamento não pode ser um instrumento político e ideológico. Logo, é preciso aperfeiçoar os processos para torná-los mais ágeis, transparentes e eficazes”

Trecho de “Licenciamento ambiental: propostas para aperfeiçoamento”

Documento da CNI (Confederação Nacional da Indústria)

“Eu me posiciono contra qualquer retrocesso na legislação ambiental. E não acredito que o governo vá incentivar ou até mesmo sancionar [legislação que represente] retrocesso na questão socioambiental, na questão do clima e nos acordos internacionais que nós assinamos. A crise hídrica do Sudeste nos dois últimos anos mostrou a importância que tem a cobertura vegetal para a água. Querer mexer na Reserva Legal, no arcabouço do novo Código Florestal para facilitar desmatamento, seja ele qual for, é um retrocesso na legislação”

José Sarney Filho

Ministro do Meio Ambiente, ao jornal “O Estado de S. Paulo”

“Desverticalizar o licenciamento não significa democratizá-lo. Sob o ponto de vista da isonomia da decisão sobre o licenciamento, o melhor é o município não fazê-lo, até porque pouquíssimos atingiram a maturidade do ponto de vista de viabilidade de gestão ambiental. Quando se tem uma pequena cidade e chega uma grande empresa para se instalar, a tendência imediata é que haja adesão tanto do setor público quanto do privado, pela geração de empregos e a movimentação da economia. Politicamente, é uma moeda de troca”

Carlos Bocuhy

Presidente da ONG Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental, sobre pressões sofridas pelos municípios a “O Estado de S. Paulo”

“Temos consciência de que [o agronegócio] é a pauta mais importante, é o que garante uma certa estabilidade econômica para o nosso país. Então incentivá-los é incentivar o crescimento e o desenvolvimento do Brasil”

Michel Temer

Presidente da República, em discurso na Frente Parlamentar de Agropecuária em 2016

“Qualquer licenciamento tem de ter um prazo para ser concluído, para a resposta ser dada. Você não está discutindo que a resposta é sim ou não, mas a resposta tem de ser dada. Aí, dada a resposta, precisa ter clareza sobre prazo de recurso e como será o procedimento”

Dilma Rousseff

Ex-presidente da República, em entrevista de 2015 a “O Estado de S. Paulo”

“O licenciamento é lento em muitas situações. Existem casos em que conseguimos reduzir esse prazo. Mas é mesmo lento, precisa ser mais rápido e focar naquilo que é importante para a questão ambiental”

Marilene Ramos

Presidente do Ibama, a “O Estado de S. Paulo”

“Se faz necessária a melhoria da qualidade dos projetos de engenharia, considerando previamente as condições socioambientais das áreas de influência das obras, não deixando só por conta do licenciamento o olhar sobre os impactos delas sobre regiões e populações”

Márcio Santilli

Fundador do ISA (Instituto Socioambiental)

“Uma obra colossal como Belo Monte é capaz de atrair pessoas desde o momento de seu anúncio, dada a expectativa de oportunidades que gera. Estima-se que a população de Altamira aumentou de 100 mil para 150 mil pessoas em 6,7 anos. Um agravante nesse contexto é a absoluta predominância de pessoas do sexo masculino nesta onda migratória, muitos dos quais são operários nômades que vagam de grande obra em grande obra por várias décadas. Em outras palavras, Altamira aumentou a população em 50% praticamente apenas com homens trabalhadores da construção civil. Nenhuma cidade da Amazônia com o porte de Altamira tem estrutura para absorver este fluxo de pessoas, o que deveria estar previsto nos estudos iniciais da obra com a adoção de medidas mitigatórias. E não ocorreu”

André Aroeira Pacheco

Ambientalista e biólogo da UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais), ao site IHU On-line

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