A origem, o poder e as dificuldades das cidades no Brasil

Pensamento político do século 21 destaca protagonismo dos municípios, que sentem falta de mais autonomia e dinheiro

 

“É hora de pensar urbano”. A frase resume o movimento atual de reconhecer o protagonismo da cidade na política, economia e comportamento do século 21. Ela está no site do Habitat 3, conferência da ONU sobre moradia e desenvolvimento urbano sustentável realizada em Quito, capital do Equador, em outubro de 2016.

O principal foco do encontro é a “Nova agenda urbana”, conjunto de diretrizes para um mundo que deve ter 80% da população morando em cidades até meados deste século, a maior parte em países com graves desigualdades sociais e econômicas.

A agenda inclui o conceito do “direito à cidade”, defendido por urbanistas como premissa de uma cidade mais democrática e menos segregada. Outro ponto reivindicado no documento é a descentralização das decisões políticas e o consequente fortalecimento de governos locais e regionais.

80%

é a porcentagem da população mundial que deve morar em cidades em meados do século 21

No Brasil, discussões que vão de mobilidade urbana à partilha dos tributos no pacto federativo reafirmam a importância das cidades. Entenda abaixo estas e outras questões:

QUANDO o poder local foi criado no Brasil

O primeiro desenho de unidade municipal brasileira foi implementado pelos colonizadores portugueses no século 16. Com o interesse de proteger a colônia e suas matérias-primas, foram instituídas as capitanias hereditárias e promovido o povoamento nas áreas de exploração. Surgiram então as primeiras vilas, que contavam com organização administrativa municipal similar às cidades portuguesas.

Inspirada nos “Concelhos” portugueses (com “C” mesmo), a entidade da Câmara Municipal passou a ser adotada nas vilas da colônia. O órgão mesclava funções legislativas, judiciárias e administrativas. Nesse período, integrar a Câmara era prerrogativa dos “homens bons”, terminologia aplicada a membros das elites locais. Como Portugal tinha dificuldade em administrar as vilas no distante e imenso Brasil, as administrações locais rapidamente passaram a gozar de um amplo e pouco fiscalizado poder regional.

A Constituição de 1824, a primeira do Brasil independente, estabeleceu que todas as cidades e vilas deveriam ter câmaras eletivas. Pela carta, as câmaras de cidades teriam nove vereadores e as das vilas, sete. A chefia da municipalidade cabia ao presidente da Câmara, que era o vereador que tivesse sido eleito com mais votos. Não era, entretanto, um cargo com poder executivo, este continuando a ser exercido pela Câmara. O documento, que dedicou poucas linhas às administrações locais, incumbiu as câmaras de serem “o governo econômico e municipal” das cidades e vilas.

Estas acabaram sendo contempladas em uma lei específica de 1828. Mas a peça legislativa tratou de minar a autonomia dos municípios, deixando-os inteiramente subordinados aos governos das províncias, equivalente atual dos Estados. “As Câmaras são corporações meramente administrativas, e não exercerão jurisdição alguma”, dizia o texto da lei.

Em 1835, o cargo de prefeito aparece pela primeira vez em diversas cidades brasileiras, como São Paulo e Curitiba, por iniciativa das assembleias das suas respectivas províncias. A ideia dura pouco, sendo considerada inconstitucional pela Assembleia Geral, o equivalente do Congresso no Brasil da época.

Quando se inaugura a república e chega a sua primeira Constituição, em 1891, os municípios mal são mencionados. “Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse”, diz de maneira vaga a carta no único artigo a respeito do tema. A administração dos serviços públicos das cidades fica a cargo dos Estados.

Não há no novo regime uma uniformização da nomenclatura dos poderes municipais. O Legislativo local poderia ser chamado de câmara, intendência ou conselho, entre outros nomes, a depender do Estado. A chefia do Executivo, uma novidade do Brasil republicano, poderia estar a cargo de um intendente, superintendente, agente executivo ou prefeito. Como a Constituição Federal não contemplava o tópico, a definição ficou a critério das cartas estaduais.

Em 1835, o cargo de prefeito aparece pela primeira vez em diversas cidades brasileiras, como São Paulo e Curitiba. A ideia dura pouco.

Em “Direito municipal brasileiro”, o jurista Hely Lopes Meirelles, afirma que “embora a Constituição de 1891 tenha proposto a autonomia municipal no Brasil, pode-se inferir que este fenômeno, na prática, não se concretizou, já que tais entes não eram estruturados e muito menos dependentes”. Para Meirelles, pode-se dizer que muitos eram encarados como propriedade particular e “feudos de políticos truculentos que mandavam e desmandavam nos ‘seus’ distritos de influência”.

A partir da Constituição de 1934 em diante, fica consolidada a figura do prefeito como o chefe do Executivo municipal e a Câmara como entidade legislativa das cidades. O novo documento garantia o princípio da autonomia municipal, colocando-a no mesmo nível que o da União e dos Estados.

Após um período de restrição à autonomia das cidades com o Estado Novo (1937-1945), a Constituinte de 1946 retoma a tendência em favor do municipalismo, promovendo sua integração como uma das três divisões político-administrativas do país, ao lado da União e dos Estados. Prefeitos e vereadores devem ser escolhidos por eleição direta. A repartição das receitas provenientes de impostos é também considerada um grande avanço da carta de 1946, com cada município recebendo 10% da arrecadação do imposto de renda.

A ditadura militar trouxe mais reveses para os municípios por meio da Constituição de 1967, que traz de novo uma disposição centralizadora com o objetivo de enfraquecer os poderes regionais. “Do ponto de vista financeiro, o governo militar concentrou os recursos tributários, deixando os Estados e os municípios dependentes economicamente do governo federal”, escreveu o sociólogo Riberti de Almeida Felisbino em “Os municípios brasileiros nas constituições federais, 1824 a 1988”.

O QUE é uma cidade, segundo a Constituição de 1988

No espaço de algumas décadas, o Brasil se transformou de nação rural a sociedade urbana. De acordo com dados do IBGE, a população do país que vive em cidades pulou de 36,1% em 1950 para 84% em 2010. Se em 1991 o Brasil contava com 63 cidades com mais de 250 mil habitantes, 20 anos depois esse número subiu para 99.

A organização político-administrativa do Brasil inclui a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. Segundo a Constituição de 1988, todos são entes federativos e gozam de autonomia para cuidar de seus assuntos. Em 2016, o Brasil contava com 5.570 municípios, sendo que cerca de um quinto deles (ou 1.179) foram criados a partir de 1988.

Segundo o Artigo 18 da Constituição, municípios podem ser criados, fundidos e desmembrados por lei estadual e mediante plebiscito feito com as populações envolvidas. O processo demanda também a publicação de Estudos de Viabilidade Municipal e a preservação da continuidade territorial, ou seja, um município não pode ser “interrompido” em terra por outra unidade. Os municípios mais novos do Brasil foram criados em 2013, num total de cinco novas localidades.

 

Ao passar a considerar o município como ente federativo, a Constituição de 1988 conferiu uma força inédita às cidades. Os municípios ganharam mais autonomia para lidar com questões locais e captar tributos, deixando de se subordinar às autoridades estaduais e federal com relação às suas atribuições.

Assim como outros entes federativos, como os Estados e a União, os municípios têm Poder Executivo e Legislativo próprios. Diferentemente destes, não possuem Poder Judiciário nem representação no Senado Federal.

QUAL o poder de ação de um município

Segundo a Constituição de 1988, aos municípios cabe estabelecer e coletar os impostos locais, assim como aplicar suas rendas. Entre os serviços considerados essenciais que são atribuição do município estão os de limpeza urbana, transporte coletivo (por conta própria ou por meio de concessão) e educação pré-escolar (creches) e fundamental (atribuição que pode também ser compartilhada com a administração estadual).

A gestão e as políticas locais de saúde pública são de responsabilidade dos municípios, que trabalham em parceria com os Estados e o Sistema Único de Saúde (SUS) federal no planejamento e aplicação das políticas. Também fica sob a sua alçada o ordenamento territorial por meio do planejamento e controle do uso e ocupação do solo urbano (o zoneamento, estabelecido no Plano Diretor). Municípios não cuidam, por exemplo, da segurança pública nem da educação de nível médio e superior.

É nas cidades que se testa a “vanguarda” das políticas públicas: Cingapura, nos anos 70, e Londres, nos anos 2000, foram pioneiras na introdução do pedágio urbano

Uma das atribuições do legislativo municipal é votar todo ano o orçamento da cidade. Antes da votação, costuma haver grande debate sobre como se dará a destinação de verbas para as secretarias ou regiões administrativas locais. Todos os anos, prefeitura e Câmara definem juntas como será usada a receita de uma cidade. A elaboração do orçamento municipal se dá por meio de um projeto de lei que parte do Executivo e pode ser aprovado e modificado pelos vereadores. É nesse documento que fica estabelecido se a cidade investirá mais em educação ou transporte, por exemplo.

O Legislativo também tem como tarefa a fiscalização do Executivo, se inteirando de ações e números para eventualmente cobrar ou apontar problemas. Em câmaras onde o prefeito conta com apoio da maioria dos vereadores, entretanto, nem sempre essa fiscalização ocorre com o rigor necessário.

Uma pesquisa com câmaras de cidades mineiras de 2007 apontou que em 17% delas não houve nenhum pedido formal de informações ao Executivo. Com relação a pedidos de abertura de CPI, não aconteceram em 86% dos municípios, número que chega a 90% nas cidades com menos de 10 mil habitantes. Para o autor do estudo, o sociólogo Guilherme Ribeiro, da PUC-MG, essa fiscalização acaba não prosperando por ser muitas vezes confundida como tentativa de procurar por irregularidades.

Outros temas, como mexer no IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), são de iniciativa do Executivo municipal, que submete então qualquer proposta de reajuste para aprovação na Câmara. Um vereador pode conseguir barrar um aumento proposto pela prefeitura. No entanto, quem leva essa disputa vai depender de uma conjuntura política favorável.

 

As leis e políticas municipais afetam vários aspectos do cotidiano das pessoas, desde a proibição de sacolas plásticas em supermercados ao incentivo ao uso da bicicleta por meio da implementação de ciclovias. É nas cidades que se testa a “vanguarda” das políticas públicas: Cingapura, nos anos 70, e Londres, nos anos 2000, foram pioneiras na introdução do pedágio urbano. Muitas destas novidades depois se transformam em iniciativas posteriores de alcance nacional. A lei que obriga ao uso do cinto de segurança, por exemplo, entrou em vigor em São Paulo em 1994. Três anos depois, foi incorporada ao Código de Trânsito Brasileiro.

Para a prefeita de Barcelona, Ada Colau, “todos os grandes desafios globais — mudanças climáticas, a economia, desigualdades, o próprio futuro da democracia — serão resolvidos nas cidades”. Entre esses desafios, Colau destaca o direito à cidade. Em entrevista ao jornal britânico “The Guardian”, falou da inclusão desse conceito no programa do Habitat 3, que, no texto, assinala “os esforços de alguns governos nacionais e locais em consagrar essa visão (…) em suas legislações, declarações políticas e cartas”.

De ONDE sai o dinheiro para administrar uma cidade

Existem duas fontes para o dinheiro utilizado pelas cidades: os impostos locais e repasses de tributos federais e estaduais. Quanto maior a cidade, menos ela depende dessas transferências.

A divisão de obrigações administrativas e usos do dinheiro dos tributos entre as diferentes esferas é denominada pacto federativo e está prevista na Constituição de 1988. Também chamado de federalismo fiscal, o mecanismo estabelece também estruturas de distribuição da receita, caso dos Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios e os Fundos Constitucionais de incentivo ao desenvolvimento regional.

A partilha de receita e obrigações estabelecida pelo pacto federativo foi bastante questionada em 2015 no Senado. Governadores e prefeitos alegam que seus encargos cresceram em áreas como saneamento e segurança e criticaram a União por reter a maior fatia do dinheiro dos tributos. É uma discussão que ocorre em vários países: recentemente, as maiores cidades inglesas se uniram para demandar maior autonomia financeira. Na Espanha, governos municipais reclamam que têm acesso a apenas 13% das receitas do país.

Tributos federais e estaduais para a cidade

  • Dinheiro do Fundo de Participação de Municípios (o FPM), proveniente de 50% da arrecadação do ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural) e cotas de 22,5% do Imposto de Renda e do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados);
  • 25% do ICMS (Imposto de Circulação de Mercadorias);
  • 50% do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores), estes dois últimos cobrados pela esfera estadual.

Mais de dois terços dos municípios do país são muito dependentes dos repasses do Fundo. São quase 70% de cidades cujos gastos bancados pelas transferências federais se situam na casa dos 80%. Os dados são da CNM (Confederação Nacional dos Municípios).

Cidades com até 50 mil habitantes, sem indústria local e atividade econômica fraca, são as mais dependentes. Algumas chegam a depender 100% do Fundo. É o caso da cidade de Ingazeira, situada no sertão pernambucano e com 4.500 habitantes.

Entre 2004 e 2014, houve aumento real de 76% nos recursos repassados aos municípios no âmbito do FPM. As transferências em 2016 tiveram um aumento real de 7,89% em relação ao ano anterior.

Os impostos municipais incluem: o ISS (Imposto Sobre Serviços), pago por prestadores de serviços; o ITBI (Imposto sobre Transferência de Bens), aplicado em quem compra um imóvel e o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), cobrado dos proprietários de imóveis. Outras fontes de renda municipais incluem multas de trânsito, taxas de fiscalização de estabelecimentos e taxas sobre resíduos sólidos domiciliares (“taxa do lixo”).

A distribuição dos gastos públicos varia de cidade para cidade. Este interativo do Nexo permite comparar os municípios brasileiros. É possível verificar, por exemplo, que o Rio de Janeiro gasta mais em transporte que Rio Branco (AC), e que Blumenau (SC) coloca mais dinheiro na saúde que a capital fluminense.

Para muitas cidades, gastos com pessoal ocupam uma larga parcela do orçamento. Um estudo da CNM aferiu que pelo menos 30% dos municípios estourou os gastos com os funcionários públicos. O que é contra a lei: esse tipo de despesa não pode passar dos 54% da Receita Corrente Líquida.

QUEM comanda as cidades do Brasil

Nas eleições municipais de 2016, o PMDB foi o partido que mais elegeu prefeitos: 1.026. Em segundo, ficou o PSDB, que elegeu 792 prefeitos. Entretanto, o PSDB venceu em mais capitais (sete, contra quatro do PMDB) e em mais cidades com eleitorado superior a 200 mil pessoas. Essa característica dá à legenda um número maior de votos, no geral, do que o obtido pelo PMDB. O PT terminou as eleições com 256 prefeituras, ante 644 conquistadas em 2012, auge do partido. É o pior resultado petista desde 2000.

Nos legislativos municipais, o PMDB foi a legenda que mais elegeu vereadores em todo o país (7.551), seguido do PSDB (5.360), PP (4.726), PSD (4.617) e PDT (3.751). Foram 460 mil candidatos tentando uma das 57 mil cadeiras dos legislativos municipais.

Muitas vezes, a Câmara é o passo inicial na carreira política, cujo salário pode variar entre R$ 10 mil e R$ 15 mil, nas capitais — renda superior a de 90% dos brasileiros, em média.

Podem concorrer ao Legislativo cidadãos brasileiros, maiores de 18 anos, alfabetizados, com domicílio eleitoral na cidade em que pretendem concorrer, que estejam em dia com a Justiça eleitoral e não tenham condenações penais sem possibilidade de recurso. Para concorrer a prefeito valem os mesmos requisitos, exceto a idade mínima, que precisa ser de 21 anos.

Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral, dos postulantes a cargo de vereador em 2016, 67,1% são homens, 50% têm entre 30 e 49 anos e 50,5% são brancos.

A escolha dos candidatos ao Executivo ou Legislativo está longe de ser um processo meramente burocrático. É nessa etapa que as estruturas partidárias, as estratégias e a disputa pelo poder entram em jogo e são determinantes para o real sucesso de uma candidatura. “Os caciques [do partido] controlam todo o processo”, resume o cientista político Marco Antonio Carvalho Teixeira. As legendas e coligações em geral priorizam os filiados considerados mais fortes politicamente e com mais condições de conseguir votos.

Ajuda muito, por exemplo, ter um padrinho político, alguém com prestígio no partido ou na cidade. Ter linhagem política, ou seja, vir de uma família com histórico na política é outro ponto favorável. Também é um fator positivo o aspirante a cargo ser conhecido em determinada região ou em um setor específico (como sindicatos e igrejas). Se o candidato já for um vereador e tiver bom desempenho, ele também se constitui num nome com potencial.

A preocupação em ter candidatos fortes deve-se ao sistema adotado no Brasil para escolher vereadores. Quanto mais votos o partido recebe, maior o número de cadeiras a que a legenda ou coligação terá direito na Câmara. Se um candidato for bem sucedido, logo, ele ajuda a eleger mais correligionários. É a tal figura do “puxador de voto”. Por essa razão, partidos sem candidatos com trajetória política muitas vezes consolidada apostam em celebridades.

COMO o poder local influencia a política nacional

Para os partidos e parlamentares, as disputas municipais são determinantes na composição do Legislativo federal em 2018. O sucesso ou a derrota nas urnas pode levar a uma série de efeitos, que, na definição de pesquisadores, faz parte de uma “correia de transmissão” tanto de votos quanto de poder político.

Segundo o cientista político David Fleischer, professor da UnB (Universidade de Brasília), quanto mais prefeitos e vereadores são eleitos por um partido ou grupo político, dois anos depois se elegem mais deputados desse mesmo partido ou grupo político. Se eleger menos, terá menos deputados também.

 

As legendas estão atentas à lógica do “sucesso nas eleições municipais determina o sucesso nas eleições gerais”. Ao garantir uma extensa rede de prefeitos e vereadores, o partido consegue manter seus quadros em evidência, o que pode resultar em mais votos para seus parlamentares no futuro. Quanto mais votos no pleito municipal, maior será a bancada eleita na Câmara dois anos depois. Segundo André Santos, analista político do Diap (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar), o fato de o PMDB ser atualmente a maior bancada do Congresso está diretamente ligado ao número de prefeitos e vereadores eleitos filiados ao partido.

Para entender a relevância das eleições municipais dentro do desenho político e partidário, é importante lembrar que, dos quase 65 mil cargos eletivos disputados no Brasil, a maioria está nas cidades: 57.735 vereadores e 5.570 prefeitos foram eleitos em 2016. 

No sistema eleitoral brasileiro, os deputados federais são eleitos a partir dos votos de seus Estados. As campanhas, em geral, se concentram na cidade de origem ou nas regiões em que o parlamentar é mais conhecido. Por isso a questão territorial é relevante. 

Em 2012, por exemplo, a família Tatto, cuja força está em bairros da zona sul da capital paulista, como Capela do Socorro e Grajaú, conseguiu eleger dois vereadores, Arselino e Jair, ambos do PT. Naquela época, outros dois integrantes da família eram deputados, Ênio (estadual) e Jilmar (federal), que também receberam votos daquela região. 

Participar da campanha municipal, portanto, é um jeito de o deputado continuar próximo da base eleitoral que o elegeu, de estreitar relações com seus aliados e, com isso, se manter em destaque. 

57.735

vereadores foram eleitos em 2016

5.570

prefeitos foram escollhidos na mesma eleição

Logo, se aqueles aliados se elegerem, o deputado consegue manter um canal político estreito com a sua região e poderá, por exemplo, intermediar o repasse de recursos federais para áreas de maior visibilidade e participar da inauguração de obras. Uma lógica essencial para quem planeja buscar votos dois anos depois — seja para reeleição ou para novos cargos, como senador ou governador.

As eleições também reverberam no cacife político de figuras nacionais dos partidos e de suas ambições políticas. A eleição de João Doria (PSDB) para a prefeitura de São Paulo fortalece uma eventual candidatura de Geraldo Alckmin para a presidência em 2018. Já o segundo turno no Rio de Janeiro entre Marcello Freixo (PSOL) e Marcelo Crivella (PRB), com a vitória final deste último, foi ruim para o atual prefeito da cidade, Eduardo Paes, e seu partido, PMDB, que viram naufragar seu candidato, Pedro Paulo.

COMO as cidades se organizam no mundo

A organização política brasileira, que tem no município sua menor unidade, subordinada a um Estado e ao governo federal, tem algumas diferenças em relação à estrutura de boa parte dos seus vizinhos latino-americanos.

No Chile, existem as “comunas”, que funcionam como algo intermediário entre uma cidade e um bairro no Brasil. A capital, Santiago, por exemplo, é formada por 32 comunas, cada uma com um prefeito diferente — chamado “alcalde”. Em todo o país existem 346 comunas. Os “alcaldes” são eleitos por voto direto para um mandato de quatro anos.

O “prefeito” nos municípios argentinos se chama “intendente”, e ele é eleito por voto direto. O mesmo ocorre com os “conselheiros” do “Conselho Deliberante”, nome dado ao que corresponderia aos vereadores e à Câmara Municipal. Metade dos “conselheiros” é trocada a cada dois anos.

Na Bolívia, além de 339 municípios, existe desde 2009 uma outra categoria de unidade local, chamada “municípios indígenas originários camponeses”, cuja gestão é autônoma, baseada em regras ancestrais sobre representatividade, que precedem até mesmo a colonização espanhola do século 16.

No EUA, o sistema para administrações abaixo dos Estados começa nos “condados”, subdivisões presentes em quase todos as 50 unidades da federação (Alasca e Louisiana adotam outra nomenclatura). Na maior parte dos Estados, os condados cuidam de áreas como moradia, educação, transporte e recreação. Condados podem conter cidades, vilas e povoados, ou, corresponder a parte de uma cidade, como no caso de Nova York, composta por cinco condados. A maior parte tem Executivo próprio.

Há muitas diferenças regionais de configuração. Abaixo dos condados, as variações locais são ainda maiores, com muitos modelos diferentes, de autoridades de áreas metropolitanas a cidades “independentes”, e uma frequente sobreposição de jurisdições.

Uma relatório de 2013 da ONG regional Illinois Policy alertava para o fato de que cidadãos do Estado de Illinois viviam sob “governo demais”. Segundo o levantamento, 61% dos habitantes do Estado viviam sob três camadas de governo local, quando o mais comum na maior parte do país é não mais que duas camadas.

Na China, abaixo do patamar das províncias, existem 25 categorias de unidades locais, espalhadas por quatro níveis: prefeitural, distrital, municipal e de vila. Há um total de 291 localidades categorizadas como “cidades administrativas de nível prefeitural” e outras 306 como sendo “de nível distrital”. Existem quatro cidades no país, incluindo Pequim e Xangai, que recebem a classificação de municípios de controle direto, e têm o mesmo status que uma província.

EM ASPAS: o papel das cidades

“A Nova Agenda Urbana só terá chance de sucesso se for permitido às cidades que se envolvam em sua implementação.”

Michael Muller

Prefeito de Berlim, durante a Habitat 3

“Em todo o mundo, frequentemente, são as cidades que iniciam a mudança antes dos governos nacionais, principalmente nos países com forte presença do governo regional, como a Alemanha e os EUA.”

Ken Livingstone

Ex-prefeito de Londres

“A partir da Constituição de 1988 ocorreu uma imensa quantidade de competências que foram repassadas a nós, mas o dinheiro não veio nesta mesma proporção. Continuamos com os recursos concentrados nas mãos da União.”

Paulo Ziulkoski

Presidente da CNM (Confederação Nacional de Municípios)

“Todos os grandes desafios globais — mudanças climáticas, economia, desigualdade, o próprio futuro da democracia — serão resolvidos nas cidades.”

Ada Colau

Prefeita de Barcelona

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