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Sistema eleitoral: as regras do jogo e os questionamentos

Regras definem como políticos chegam ao poder no Brasil e como o eleitor participa desse processo

 

Ir às urnas a cada dois anos é apenas uma das engrenagens que compõem o atual sistema eleitoral brasileiro. Nas eleições de 2018, ao escolherem, por meio do voto direto e secreto, presidente, governadores, senadores e deputados, os eleitores darão sequência a um rito que se repete desde a década de 1930. Nesse período, porém, muitas regras foram revistas e, ao que tudo indica, continuarão mudando.

Por “sistema eleitoral” entende-se uma série de regras que organizam a maneira como políticos e partidos chegam ao poder. A Constituição de 1988 assegurou o voto direto e secreto, uma das principais características da democracia brasileira. Leis específicas também regulam a conduta dos eleitos para garantir que a sociedade seja representada no Legislativo e no Executivo.

Nos últimos 27 anos, desde a promulgação da Constituição, várias dessas regulações foram revistas na tentativa de adaptar o modelo às mudanças da sociedade.

QUAIS as características do sistema eleitoral do Brasil

 

O Brasil é uma república e adota o modelo presidencialista, em que um presidente da República é o cargo mais alto do Poder Executivo. Ele exerce o poder de chefe de Estado e de chefe de governo.

Aqui estão alguns pontos desse sistema:

voto secreto e obrigatório

O caráter secreto do voto é destacado no artigo 14 da Constituição. No Brasil, eleitores a partir de 18 anos são obrigados a votar. O fim da obrigatoriedade chegou a ser defendido no Congresso em 2015, mas o debate não avançou. O voto é facultativo para analfabetos, maiores de 70 anos e pessoas entre 16 e 17 anos.

partidos e coligação partidária

O Brasil é pluripartidário. Atualmente, são 35 legendas registradas regularmente no TSE (Tribunal Superior Eleitoral). A legislação permite a livre união, mais conhecida como coligação partidária, entre legendas nas eleições para vereadores e deputados. Quando um eleitor vota para candidatos ou legendas dessa união, o voto é computado para a coligação. Isso aumenta as chances de os partidos conseguirem vagas no Legislativo.

eleições de 2 em 2 anos

O brasileiro vai às urnas a cada dois anos, em que se intercalam eleições nacionais/estaduais e municipais. Em 2016, foram escolhidos prefeitos e vereadores. Em 2018, o pleito define o novo presidente da República, além de governadores de Estado, senadores, deputados federais, distritais e estaduais.

quatro anos de mandato

Presidente da República, governadores, prefeitos, vereadores e deputados são eleitos para mandatos de quatro anos de duração. A exceção é para senadores, eleitos para oito anos.

reeleição

Desde 1997, chefes do Executivo (presidente, governadores e prefeitos) em exercício podem disputar um novo mandato na eleição seguinte. Em 2015, a Câmara chegou a aprovar o fim da reeleição e definiu que os mandatos passariam a ser de 5 anos. Mas não houve consenso no Senado e a proposta foi paralisada.

dois turnos

Eleições para presidente e governadores podem ser realizadas em dois turnos. Isso ocorre quando nenhum dos candidatos conquista maioria absoluta dos votos válidos (50% mais um voto). Nas eleições para prefeito, há segundo turno apenas nas cidades com mais de 200 mil eleitores em que o primeiro colocado não alcance os 50% mais um dos votos válidos (excluindo brancos e nulos). Deputados, senadores e vereadores são eleitos em uma só votação.

COMO os políticos são eleitos

 

A escolha por voto direto de cargos executivos e de parlamentares é a essência do sistema político brasileiro. Uma das funções do sistema eleitoral é garantir que os mais variados grupos sociais e econômicos existentes no país tenham representantes eleitos. Isso é importante para assegurar a diversidade de opiniões quando um projeto de lei é discutido, por exemplo.

A Constituição prevê atualmente dois sistemas:

Majoritário

É o vencedor das eleições o candidato que obtiver maioria dos votos. Esse é o modelo usado para eleger presidentes da República, governadores, prefeitos e senadores. Nos três primeiros casos, há a figura do vice, que assume na ausência do titular ou em caso de impeachment. No quarto caso, o dos senadores, há dois suplentes, que podem substituí-los em caso de afastamento.

Proporcional

É o modelo usado para eleger vereadores, deputados estaduais, distritais e federais. Ao contrário do majoritário, o candidato não precisa receber a maioria de votos para ser eleito. O eleito é definido com base em cálculos que levam em consideração o total de votos recebido pelo partido ou pela coligação da qual o candidato faz parte. O princípio desse modelo é garantir que partidos menores também consigam representação. Quando um parlamentar deixa o cargo, suplentes do partido ou da coligação assumem o posto.

QUEM banca as eleições

 

Candidatos são eleitos no Brasil com dinheiro privado e com recursos públicos. Em termos formais, temos um sistema misto de financiamento de campanha.

Em setembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal decidiu que empresas estão proibidas de fazer doações a candidatos. A maioria dos ministros entendeu que esse tipo de doação causa desequilíbrios na disputa política porque favorece apenas uma minoria dos concorrentes.

A proibição de doações por pessoas jurídicas é uma mudança importante no pleito, já que os recursos de empresas representam em média 75% do dinheiro usado nas campanhas. Com menos dinheiro, os partidos terão de rever modelos e os custos do processo.

Alguns críticos da proibição afirmam que a medida poderá estimular o caixa 2, quando a doação não é contabilizada, ou seja, é feita ilegalmente por fora.

Fonte de recursos eleitorais

O financiamento privado, porém, não acabou. Ele poderá continuar a ser feito a partir de doações de pessoas físicas.

Há ainda o financiamento público, que é feito a partir de repasses do Fundo Partidário (um montante do Tesouro que vai direto para os partidos).

Até as eleições de 2014, na comparação com as demais fontes, o Fundo Partidário representava a menor fatia dos recursos usados pelos partidos para custear as campanhas.

Com o veto a doações de empresas, no entanto, o fundo terá mais relevância nestas eleições. Ele é abastecido com recursos da União, além de multas e penalidades aplicadas aos próprios partidos por infrações à lei eleitoral.

Quanto os partidos receberam nos últimos anos

É importante lembrar que, além do Fundo Partidário, os partidos têm direito a horário gratuito em rádio e TV. O tempo de exposição varia de acordo com o tempo de bancada e da coligação formada entre os partidos.

Para se valer desse espaço, as siglas não pagam nada para as emissoras, que, em troca, recebem isenção fiscal. Ou seja, o poder público deixa de receber parte dos impostos.

Por fim, o próprio TSE também tem gastos com as eleições, em especial com a manutenção e distribuição das urnas eletrônicas por todo o país.

QUANDO houve mudanças significativas no modelo

 

O atual sistema eleitoral foi definido pela Constituição de 1988. Ainda no período da redemocratização, após o fim da ditadura militar (1964-1985), foram restabelecidas práticas que continuam vigentes, como eleições diretas para presidente, governador e senador, e o pluripartidarismo. Em essência, o modelo continua o mesmo deste então, mas alterações pontuais mexeram em itens relevantes do jogo político.

A principal foi a adoção da reeleição para prefeitos, governadores e presidente da República. A mudança ocorreu em 1997, último ano do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), quem enviou ao Congresso a emenda com a proposta. O Congresso aprovou, FHC pôde disputar as eleições em 1998 e foi reeleito.

Em sua primeira versão, a Constituição determinava mandatos de cinco anos e vetava a reeleição. A duração do mandato foi revista em 1994 para quatro anos.

Após a reeleição, as mudanças mais sensíveis foram em regras da campanha eleitoral, como o veto a showmícios (2006) e, mais recentemente, a proibição de doações de empresas a campanhas eleitorais (2015).

Mudanças para a eleição de 2016:

Limite de gastos

A Justiça Eleitoral estipulou o teto de gastos para candidatos a prefeitos e vereadores. Até então, os próprios candidatos informavam quanto pretendiam gastar.

Menos tempo de campanha

Tanto a campanha nas ruas quanto o tempo do horário eleitoral gratuito ficaram menores. Foram 46 dias (em vez de 90) e 35 dias de propaganda em rádio e TV (em vez de 45 dias).

Mudanças para a eleição de 2018:

Cláusula de desempenho

O mecanismo exige que partidos atinjam um percentual mínimo de votos ou elejam nove deputados em nove estados para ter acesso à divisão das verbas do fundo partidário e ao tempo de rádio e TV.

Em 2018, a exigência será de 1,5% dos votos válidos distribuídos em ano menos nove estados, mas vai aumentar a cada eleição, chegando a 3% em 2030.

Novo fundo público

Um fundo eleitoral de R$ 1,7 bilhão, adicionais ao fundo partidário, foram aprovados para o pleito de 2018.

ONDE há modelos parecidos com o do Brasil

 

O voto majoritário para a escolha de presidente, a exemplo do Brasil, é adotado por ao menos 31 países, como Argentina, Bolívia e Chile. Nesses lugares a eleição pode ser decidida em dois turnos se o candidato não atingir um número mínimo de votos. Em países como a Coreia do Sul e no México, o sistema adotado é o de maioria simples, basta receber mais votos que os oponentes.

Já a escolha de vereadores e deputados é pelo sistema proporcional com lista aberta. Além do Brasil, Finlândia e Chile adotam, com algumas pequenas diferenças, esse modelo.

O voto em lista aberta significa que o eleitor pode votar tanto no candidato quanto no partido.

As outras variantes do sistema proporcional são a lista fechada e a lista flexível ou preordenada. Nestes dois casos, a participação do partido é mais relevante.

Número de partidos e modelo de escolha de vereadores e deputados são principais motivos de questionamento do sistema brasileiro

Na fechada, o eleitor vota somente no partido. Cabe à legenda elaborar uma lista com os candidatos que serão eleitos caso o partido atinja o número mínimo de votos para ocupar as vagas no Legislativo. Funciona assim em países como África do Sul, Argentina, Uruguai, Israel e Portugal.

Na lista flexível, o partido sugere uma lista, mas o eleitor tem a opção do voto nominal no candidato de sua preferência. Dependendo do resultado, a ordem dos nomes pode mudar se, por exemplo, o último nome da lista receber mais votos do que o primeiro. Bélgica, Holanda, Suécia, Dinamarca, Noruega e Áustria adotam variáveis desse modelo.

POR QUE nosso modelo é permanentemente questionado

 

A quantidade de partidos políticos e o modelo de escolha de vereadores e deputados são atualmente as principais fontes de questionamentos, e de críticas, sobre o sistema eleitoral em vigor.

De tempos em tempos esses temas voltam ao debate, principalmente em momentos de crise como o atual. Em 2015, parlamentares novamente propuseram uma reforma política, mas que mudaram pouco aquelas questões. Em 2017, também houve a aprovação de novas regras.

Delas, na avaliação de estudiosos, decorrem distorções como a ausência de programas partidários consistentes e a relação conflituosa entre os Poderes Legislativo e Executivo.

Para o cientista político Jairo Nicolau, professor da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), a alta fragmentação partidária aumenta desproporcionalmente a relação de barganha entre partidos da base e o governo. A medida que aumentam as legendas, mais o chefe do Executivo precisa negociar em troca do apoio dos parlamentares para aprovar projetos de seu interesse.

 

Já o atual modelo eleitoral é questionado principalmente por dois efeitos: o personalismo na política (a figura do candidato é mais forte do que a do partido) e os puxadores de votos.

O sistema brasileiro faz com que um candidato mais conhecido ajude a eleger correligionários menos votados. Isso ocorre porque o número de vagas de um partido é calculado de acordo com o total de votos (dos candidatos e da legenda).

Em 2010, essa regra permitiu ao então candidato a deputado federal Tiririca (PR-SP) eleger com ele outros três deputados, beneficiados pelos 1,3 milhão de votos recebidos pelo comediante. Sem Tiririca, aqueles parlamentares não seriam eleitos.

Por isso há quem considere que o atual modelo estimule a personalização dos candidatos sem, necessariamente, destacar as bandeiras programáticas dos partidos.

O financiamento e o alto custo das campanhas também costumam fazer parte dos pontos questionáveis. As recentes mudanças aprovadas no Supremo e no Congresso tentam lidar com o tema. As eleições de 2016, serão o primeiro teste para avaliar qual o impacto da proibição de doações por empresas e da proposição de um limite para os gastos de campanha.

NO MUNDO, outros sistemas eleitorais

 

Em alguns países, a eleição presidencial adota regras diferentes das brasileiras ou nem mesmo existe a figura do presidente da República.

Nos EUA, por exemplo, vence o candidato que conseguir a maioria dos votos do colégio eleitoral, não necessariamente o maior número de votos absolutos. Cada estado tem um certo número de votos do colégio eleitoral, que é proporcional ao número de assentos no Congresso americano.

No Reino Unido, onde é adotada a monarquia constitucional parlamentar, os eleitores escolhem seus representantes no Parlamento. O partido que obtém maioria de votos escolhe o primeiro-ministro. Lá, a família real não desempenha funções administrativas. A rainha é uma chefe de Estado, a quem cabe papéis protocolares e diplomáticos. Canadá e Suécia adotam modelos parecidos.

Na França, há o semipresidencialismo. Embora o presidente seja escolhido pelo voto popular, o eleito nomeia um dos membros do Parlamento para ser o primeiro-ministro, que passa a ser um chefe de Governo e também tem funções administrativas no país. É um modelo diferente do parlamentarismo porque o primeiro-ministro divide funções com o presidente eleito.

 

A Alemanha, por exemplo, adota o parlamentarismo. Os eleitores elegem os membros do Parlamento, que por sua vez escolhem quem será o chanceler, equivalente a um primeiro-ministro. Há a figura do presidente, mas que também é escolhido pelo voto de parlamentares. As principais funções ficam a cargo do chanceler.

Já para a escolha de representantes do Legislativo, os outros modelos mais comuns são o distrital e variações que mesclam distrital e proporcional.

A maioria adota modelos baseados no sistema proporcional (seja em lista aberta, fechada ou flexível), como se vê no mapa elaborado pelo jornal "O Globo". Na América do Sul, apenas a Venezuela e a Bolívia adotam o "distrital misto".

Na votação distrital, o país ou um Estado é dividido em distritos, de acordo com o número de vagas a serem preenchidas. Em cada distrito é eleito um único representante. Dentro desse sistema, a modalidade mais comum é o “distrital puro”, usado em países como Estados Unidos, Canadá, Reino Unido e Índia.

No distrital misto, caso da Venezuela, Bolívia e Alemanha, por exemplo, uma parte dos eleitos vence porque recebeu mais votos em uma região, e a outra parte é escolhida de acordo com os votos dados ao partido.

EM ASPAS: o que é dito sobre o sistema eleitoral

“Preservar o sistema proporcional é super importante. O Congresso é o lugar onde as minorias devem estar representadas”

Henrique Fontana

deputado federal pelo PT

“Hoje o sistema proporcional [para eleger deputados e vereadores] prestigia o partido político em detrimento da vontade da maioria popular. Entre dois valores constitucionais, vontade majoritária e partido político, deve prevalecer o primeiro”

Michel Temer

presidente da República

“O sistema parlamentarista separa as funções da chefia do Estado, que cabe ao presidente da República, eleito pelo voto direto e com mandato fixo, e a chefia do governo, que é exercida pelo primeiro-ministro. O presidente indica o primeiro-ministro, que escala a equipe ministerial e submete ao Congresso um programa de ação, a ser aprovado pela maioria”

José Serra

senador pelo PSDB

“O direito a uma reeleição para cargos Executivos, sendo mantido o mandato de quatro anos, parece-nos cabível, exigindo-se o afastamento do cargo (desincompatibilização) seis meses antes do pleito e aprofundando os controles sobre o uso da máquina pública. Proibir recandidatura também é razoável, mas com mandato ampliado para cinco anos”

Chico Alencar

deputado federal pelo PSOL

“Modelo adotado pela França, o semipresidencialismo reúne características importantes dos sistemas presidencialista e parlamentarista. Nele, o presidente da República é eleito e exerce as funções da mesma maneira como ocorre no sistema atual. (...) Uma novidade é a figura do primeiro-ministro, nomeado pelo presidente com aval do Legislativo e que passará a encabeçar o gabinete formado por todos os outros ministros de Estado. Caso os rumos do governo não estejam de acordo com o que a maioria da população espera, seus representantes no Congresso poderão destituir o gabinete (...)”

Marcus Vinicius Furtado Coêlho

presidente nacional da Ordem dos Advogados do Brasil

“É possível convergir numa combinação do sistema proporcional, que está estabelecido na Constituição brasileira – ou seja, nós elegemos os deputados por esse sistema –, mas também garantir que uma parte dos deputados representem distritos uninominais, ou seja, com um representante cada um”

Jairo Nicolau

professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

“A fórmula do presidencialismo de coalizão, assentada na existência de um sistema multipartidário com muitos partidos significantes e um sistema eleitoral proporcional de lista aberta criou um Congresso multifacetado, mas pouco efetivo na tarefa da representação. A eterna pauta da reforma política vai e vem, sem que disso resulte um processo de aperfeiçoamento significativo do sistema de representação”

Fernando Filgueiras

cientista político, professor do Departamento de Ciência Política da UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais)

NA ARTE: Sistema eleitoral no cinema

“Entreatos” (2004)

Documentário dirigido por João Moreira Salles com registros e bastidores da campanha eleitoral do então candidato Luiz Inácio Lula da Silva, em 2002.

“Recontagem” (2008)

Filme de Jay Roach reproduz parte da história das eleições presidenciais dos EUA, em 2000, quando o Tribunal da Flórida exigiu a recontagem dos votos dos candidatos George W. Bush e Al Gore e deixou em suspenso quem seria o vencedor.

“As Sufragistas” (2015)

Filme dirigido por Sarah Gavron narra a luta de um grupo de mulheres no Reino Unido para ter direito a voto, no ínício do século 20.

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