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‘As políticas da política’: PSDB, PT, inclusão e desigualdades


Este livro reúne artigos que analisam, a partir de evidências empíricas, como foram as políticas de inclusão e combate às desigualdades nos governos federais de PSDB e PT. O ‘Nexo’ publica abaixo trechos selecionados da introdução e da conclusão do volume, escritos pelos três organizadores da obra

Em 2015, o conjunto das políticas públicas orientadas à inclusão social no Brasil era diferente em abrangência, complexidade e sofisticação daquele sob o qual a CF 1988 (Constituição Federal de 1988) foi aprovada. A Carta expressou ambições claras no sentido de garantir aos brasileiros patamares básicos de bem-estar. Que nenhum idoso tenha renda inferior ao salário mínimo. Que a nenhum brasileiro seja negada assistência à saúde. Que nenhuma criança esteja fora da escola. Esses são apenas alguns itens cruciais do que é a lista de ambições inclusivas da CF 1988, não gratuitamente denominada “Constituição Cidadã”. Disposições constitucionais, contudo, não são condição necessária para a emergência de sistemas abrangentes de proteção social. Muitos países os construíram na ausência de reformas constitucionais, ou mesmo de constituições.

[...] Dois partidos polarizaram a política nacional e protagonizaram, em grande medida, a construção institucional desse aparato de políticas: o PSDB e o PT. Sua contribuição se deveu à autoridade política durável de cada um deles: o primeiro entre 1994 e 2002 e o segundo entre 2003 e 2015. Durante cada um desses períodos, esses partidos exerceram o controle sobre os mais importantes cargos do Executivo, propuseram políticas, construíram bases sociais de apoio e articularam coalizões no Legislativo. Além disso, foram capazes de produzir narrativas sobre seus governos, sobre as conjunturas que enfrentaram e sobre suas agendas, assim como foram capazes de formatar desenhos e implementar políticas públicas que transformaram o legado de políticas prévias.

[...] A existência de um regime democrático desempenhou papel chave na construção desse aparato de políticas. Sob o sufrágio universal, em um país com o perfil de distribuição de renda como a do Brasil – em que cerca de 70% dos domicílios têm renda inferior à média nacional –, nenhum partido pode disputar uma eleição majoritária ignorando o problema da exclusão social. Entretanto, tal como nas demais democracias contemporâneas, as divergências entre partidos de esquerda e de direita no Brasil não estiveram no reconhecimento de que a pobreza era um problema crucial a ser enfrentado. Os partidos que tiveram autoridade política durável na Nova República divergiam quanto à centralidade da pobreza em suas plataformas de governo e principalmente quanto às estratégias para enfrentá-la. Entre 1994 e 2014, o PSDB tornou-se a referência programática da centro-direita, com bases eleitorais nos setores de mais alta renda, em cuja orientação o combate à desigualdade por meio de políticas governamentais foi perdendo centralidade em favor de políticas que propiciassem a oferta de empregos via investimentos privados. O PT, por sua vez, liderou uma coalizão de centro-esquerda, com bases eleitorais nos setores de mais baixa renda, cuja orientação programática privilegiou políticas keynesianas e de expansão da demanda via gasto público

[...] As duas presidências do PSDB deram os primeiros passos para a conversão das disposições da CF 1988 em políticas concretas. Instituíram os pilares do SUS (Serviço Único de Saúde) e as normativas para a adesão dos governos subnacionais à descentralização da provisão de serviços sob comando do governo federal. Criaram sistemas nacionais de avaliação das políticas de educação, bem como políticas para a universalização da educação fundamental. Além disso, aprovaram a Loas (Lei Orgânica da Assistência Social). Também criaram os programas de transferência condicionada de renda, ainda que fragmentados em distintos ministérios. Ao chegar ao governo federal, o PT recebeu como legado as políticas construídas sob os governos do PSDB. Suas divergências partidárias em relação ao PSDB autorizariam esperar uma revisão completa das políticas anteriores. O PT adotou, entretanto, estratégias incrementais como forma de produzir mudanças e expandir políticas. Criou o Programa Bolsa Família a partir da massificação e unificação dos programas fragmentados criados sob Fernando Henrique Cardoso. Ampliou o escopo das ações de saúde, inscrevendo novas dimensões de atendimento no rol de serviços obrigatórios dessa área crucial do bem-estar. Expandiu o escopo das ações federais prioritárias na política educacional para além do ensino fundamental (prioridade sob FHC), abarcando os ensinos infantil, médio, técnico e superior. Criou o Ministério das Cidades, expandiu substancialmente o planejamento e a regulação federal e instituiu políticas urbanas e habitacionais de grande escala. Ampliou o escopo das políticas assistenciais para abarcar uma estratégia mais abrangente de oferta de serviços para populações vulneráveis, que fosse além das transferências de renda. Criou uma Secretaria Especial de Políticas para Mulheres e uma Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial, ligadas diretamente à Presidência da República, dando visibilidade institucional aos dois temas. Fortaleceu os espaços de participação da sociedade civil em arenas extra-parlamentares.

A despeito das divergências programáticas, as estratégias adotadas pelo PT não consistiram em rupturas radicais em relação ao legado de políticas anteriores, em particular aquelas adotadas sob os governos do PSDB. Layering, emulação do SUS e visibilidade institucional foram as principais estratégias de mudança das políticas anteriores adotadas pelo PT. Em todos esses casos, a estratégia de implementação da agenda petista no governo federal ao suceder o PSDB envolveu mudanças endógenas – pela incorporação de novas camadas de legislação aos sistemas preexistentes, pela replicação das características institucionais de um bem-sucedido sistema nacional preexistente e pela promoção de vitrines a temas (antigos por sua existência) e emergentes na agenda governamental. Estratégias endógenas de mudança não têm menos impacto por serem endógenas. Não parece haver qualquer relação entre as estratégias adotadas para mudar políticas herdadas – se endógenas ou exógenas – e seus resultados. Sob mudanças endógenas, é possível igualmente obter expressivo impacto nos patamares de pobreza e desigualdade.

[...] O PT, no governo, não desmontou os termos básicos do acordo inclusivo que emergiu da Constituição de 1988. Não reviu a dualidade do sistema de saúde – que garante a convivência entre seguros privados e SUS. Não reviu a dualidade do sistema de educação superior – que garante a oferta pública e privada de vagas. Não reviu o sistema de isenções tributárias para gastos em saúde e educação – que favorece tanto usuários de alta renda quanto prestadores privados. Não reviu sequer o arranjo que combinou gastos progressivos com tributação regressiva, que emergiu da CF 1988 e da legislação tributária aprovada sob FHC. Em alguns casos, a incorporação de interesses privados foi até mesmo acentuada.

[...] A estratégia de mudanças endógenas dos governos petistas gerou resultados substantivos na redução da desigualdade e da pobreza, mas representou, ao mesmo tempo, o teto da redistribuição possível nos marcos da Constituição de 1988.

[...] Os sucessivos governos de esquerda não alteraram o caráter regressivo do sistema tributário brasileiro, que concentra sua arrecadação em impostos indiretos, os quais sabidamente consomem parcela maior da renda dos mais pobres. Nem mesmo foram revistos pelos governos petistas os aspectos mais regressivos da legislação do IRPF (Imposto de Renda sobre Pessoa Física), adotados sob José Sarney – que reduziu a alíquota máxima do IRPF para 27,5% – e sob Fernando Henrique Cardoso –, que isentou lucros e dividendos de tributação e criou incentivos para a violação de princípios de equidade horizontal no pagamento de tributos. Nem sequer as alíquotas efetivas mais baixas do Imposto de Renda da Pessoa Física para os segmentos mais ricos foram modificadas. Em suma, o modelo de democratização inclusiva da Constituição de 1988, que combinava expansão da proteção social com política tributária regressiva, não foi afetado ao longo da Nova República.

Marta Arretche é professora titular do Departamento de Ciência Política da USP (Universidade de São Paulo) e diretora do CEM (Centro de Estudos da Metrópole).

Eduardo Marques é doutor em ciências sociais pela Unicamp (Universidade Estadual de Campinas), professor titular do Departamento de Ciência Política da USP e pesquisador do CEM.

Carlos Aurélio Pimenta de Faria é doutor em ciência política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro e professor da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.

As políticas da política

Org. Marta Arretche, Eduardo Marques e Carlos Aurélio Pimenta de Faria

Editora Unesp

487 páginas

Lançamento em 27 de novembro

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