Como desenhar uma política pública num país desigual

O ‘Nexo’ conversou com o economista e sociólogo Marcelo Medeiros sobre como funciona o processo de elaboração de projetos públicos no Brasil

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    Jair Bolsonaro anunciou em 15 de setembro de 2020 que desistiu de lançar o Renda Brasil, encerrando a discussão sobre o programa pelo menos até o fim do atual mandato. O presidente ainda ameaçou um “cartão vermelho” a membros da equipe econômica comandada pelo ministro Paulo Guedes, por sugerirem cortar benefícios ou congelar aposentadorias como forma de abrir espaço para o Renda Brasil no Orçamento de 2021.

    O Renda Brasil foi concebido por Guedes como o sucessor do auxílio emergencial e substituto do Bolsa Família. O benefício articulado pelo Congresso no início da pandemia do novo coronavírus tornou-se a principal política de apoio do governo à população de baixa renda no momento de uma das piores crises da história do país. O auxílio também tomou dimensões ainda maiores: ajudou a “segurar” a queda do PIB (Produto Interno Bruto) e foi o principal fator impulsionador da popularidade do presidente na pandemia.

    O auxílio emergencial levou a pobreza a níveis historicamente baixos no Brasil, mesmo em meio à forte recessão. O custo de manter o benefício em R$ 600 – em torno de R$ 50 bilhões por mês aos cofres públicos – foi considerado alto pelo governo, que reduziu o valor para R$ 300 a partir de setembro. O programa deverá ser encerrado a partir da virada para 2021. A perspectiva é que isso leve milhões de brasileiros de volta à pobreza.

    Nesse contexto, Bolsonaro e a equipe econômica passaram a se debruçar sobre as possibilidades de manter algum tipo de assistência social após 2020. Mas a primeira tentativa, o Renda Brasil, esbarrou nos limites orçamentários: a origem dos recursos do novo programa precisa estar bem estabelecida e tudo deve ser feito dentro do teto de gastos, que limita os gastos do governo a um nível pré-determinado e que voltará a valer em 2021 após ter sido flexibilizado em 2020.

    Os jornais noticiam que, mesmo após a desistência do Renda Brasil, o governo tenta articular nos bastidores uma política que ocupe o espaço deixado pelo auxílio emergencial. O Nexo conversou com o economista e sociólogo Marcelo Medeiros, professor visitante do Brazil LAB da Universidade de Princeton, sobre como funciona a elaboração de políticas públicas no Brasil, e quais decisões são feitas no processo.

    Quais fatores devem ser considerados para desenhar uma política social?

    Marcelo Medeiros O mais importante é desenhar uma política social levando em conta que o Brasil é um país incrivelmente desigual. Nosso desenho de políticas tem que levar isso em consideração.

    Por exemplo, quando você desenha uma reforma previdenciária, você tem que levar em conta que há uma população no setor informal, com alta rotatividade no mercado de trabalho, e que as mulheres saem do mercado de trabalho para cuidar das crianças, etc. E a mesma coisa vale para todas as demais políticas que você for desenhar, inclusive a tributária.

    Aliás, antes de tudo, é um erro separar política social das outras políticas. Toda política é social. A política de câmbio de um país é social, a política monetária do país é social. Toda política é social porque toda decisão política tem impactos sociais. A política tributária é social, porque dependendo de como os tributos são definidos, você tem impactos sociais diferentes. Precisamos ter isso em conta.

    E nem toda política é desenhada para reduzir desigualdade. Política de ciência e tecnologia, por exemplo, não pode ter esse objetivo primário, porque é desenhada para outros propósitos. O fato de alguma coisa estar no sistema de saúde ou educacional, por exemplo, não significa que ele tem que se comportar como uma política intrinsecamente distributiva. As decisões são estratégicas e são muito sofisticadas. Não é simples definir num critério único como você vai fazer toda a alocação de uma coisa complexa, como, por exemplo, sua política de saúde, suas políticas educacionais e outras.

    Como se define o alcance e a amplitude de uma política pública?

    Marcelo Medeiros Essa escolha é intrinsecamente política. Toda decisão de orçamento é política antes de ser técnica. A política, antes de tudo, ela expressa o conflito distributivo; expressa a disputa entre grupos. Grupos mais ricos querem que gaste menos, porque não querem pagar. E grupos mais pobres querem que gaste mais, para poderem receber (se forem receber). E no meio do caminho você tem grupos de interesse que vão tentar obter vantagens para determinadas categorias profissionais. Então essa decisão é intrinsecamente política.

    Como fazer essa escolha política sabendo que muita gente vai ficar de fora?

    Marcelo Medeiros Para tomar uma decisão política, você tem que ter uma noção clara de quem vai ser afetado pelas suas políticas e como esse impacto vai acontecer. Tem o impacto direto, mas há também impactos que são indiretos. Quanto mais soubermos disso, melhor. Quanto mais bem informada for uma política, melhor para a decisão.

    Dito isso, nem toda decisão pode ser tomada com boa informação. A definição de política não é o paraíso da tecnocracia. Há momentos em que decisões importantes têm que ser tomadas com pouca informação, sem muito conteúdo técnico. Claro que você sempre deve usar o máximo de informação disponível, mas às vezes é necessário tomar algumas medidas com pouca informação. É o caso, por exemplo, do programa de Imposto de Renda: ele foi implementado em 1926 com pouco conhecimento. Uma série de políticas no Brasil foi criada com relativamente pouco conhecimento.

    O problema fundamental para esse tipo de decisão é antecipar a necessidade de informação e conhecimento. E você faz isso tendo um bom sistema prévio de levantamento de dados, um bom sistema de pesquisa orientado para a formulação de políticas, instituições que são desenhadas para ficar acompanhando isso (como, por exemplo, o Ipea [Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada]). É esse tipo de coisa que permite essas decisões serem bem instruídas no momento da sua decisão. Essa é a primeira coisa, você tem que ter a informação para a decisão.

    A segunda é uma cultura política de incorporação técnica no processo da decisão. Essa cultura política é você convencer os agentes – que, fundamentalmente, são o Congresso e o Executivo – que antes de tomarem uma decisão, eles devem buscar a informação e buscar ouvir pessoas que têm conhecimento mais profundo sobre isso e ver os estudos que foram feitos. Essa cultura política é bem importante. Sem ela, não adianta produzir a informação se a informação não for incorporada.

    E o terceiro ponto é de fato uma decisão de natureza intrinsecamente política. O Congresso sempre toma decisões voltadas para algum grupo de interesse. A questão fundamental é quem são os grupos de interesse que o Congresso vai defender.

    Há como fazer algo próximo a um cálculo de custo-benefício ao elaborar uma política?

    Marcelo Medeiros Sempre é feito algum cálculo de custo-benefício. Mas é algo muito difícil, porque não existe um custo só e não existe um benefício só. Para quem é o benefício é outra pergunta importante. E o benefício às vezes é muito difuso. Qual é o benefício de uma política educacional? Qual é o benefício de uma política de vacinação? Ele é difuso. É [um processo] difícil demais. É ingenuidade achar que essa decisão pode ser tomada em termos puramente tecnocráticos.

    Dito isso, você deve tentar fazer [esse cálculo] na medida do possível. Por isso que é importante você ter instituições inteiras voltadas para isso. Você tem organizações como o Ipea, por exemplo, que fazem esse papel. Seria importante, por exemplo, mobilizar a máquina universitária brasileira, que é muito boa, para colaborar nesse processo de decisão, tanto no nível federal – que é mais fácil, porque todo mundo presta atenção –, mas também no nível local, que é muito importante.

    Muitas políticas brasileiras são definidas a nível local. Inclusive, muitas são definidas a nível municipal. Decisões, como, por exemplo, se vamos ter mais postos de saúde ou mais hospitais às vezes são tomadas a nível municipal. Ou decisões como onde as escolas vão ser instaladas, se vai haver mais ou menos escolas, são decisões que são tomadas a nível municipal. O Brasil tem uma boa estrutura administrativa no nível federal, mas tem carências importantes a nível municipal. A gente tem que prestar bastante atenção nisso.

    O que a pandemia nos ensinou sobre políticas de assistência social no Brasil?

    Marcelo Medeiros A covid-19 mostrou algumas lições importantes. Mas não só a covid-19. Na verdade, a recessão de 2016 também trouxe uma lição importante. A assistência brasileira é cíclica, porque depende do orçamento, e o orçamento depende da previsão da arrecadação tributária. Significa que quando a economia está em recessão e a previsão é que a recessão se mantenha, o orçamento para assistência cai. Isso é o contrário do que deve acontecer numa assistência social.

    Uma crise é o momento em que a assistência social é mais necessária. O problema é que no desenho atual de financiamento, ela quase que necessariamente é reduzida. O que aconteceu em 2016 é que o Bolsa Família diminuiu de tamanho, quando na verdade, no meio da recessão, deveria ser brutalmente expandido. No caso de emergência, você abre a rede de proteção, não fecha. O que o Brasil fez foi fechar a rede de proteção quando as pessoas estavam caindo na pobreza. Isso tem a ver com o desenho. A solução para resolver isso é ter um financiamento de políticas de assistência que não dependa intrinsecamente do momento do ciclo orçamentário. Por exemplo, criando um fundo soberano e independente que garanta financiamento para as políticas sociais nos momentos de recessão.

    Segunda lição importante que a covid-19 deu é que em crises de grande escala, você tem que ter uma resposta de mobilização coordenada em grande escala. É o caso que vimos do isolamento social. Para ter mobilização, você tem que ter alguma garantia do bem-estar das pessoas. Caso contrário, elas vão parar de se mobilizar por uma causa comum e vão cuidar de seus interesses individuais.

    Qual foi o problema que o Brasil enfrentou? O Brasil tem um terço da população mais rica que está bem protegida pelos benefícios trabalhistas. Depois, você tem o terço mais pobre, que não está totalmente protegido, mas pelo menos está cadastrado e acessível. E existem os brasileiros do meio. O que o Brasil precisa fazer é que ele precisa ser capaz de chegar nessa população. Não necessariamente implementar um benefício, mas saber quem essas pessoas são e poder fazer transferências em casos de necessidade.

    Para isso – que é razoavelmente barato –, são necessárias três inclusões: a inclusão documental, a inclusão financeira e a inclusão digital. Inclusão documental é garantir que todos tenham documentos e implementar a identidade digital para a população como um todo. A segunda é inclusão financeira. Na metade mais pobre da população, existe uma fração muito grande que não tem qualquer acesso ao mundo financeiro. É ótimo para as pessoas ter conta de banco porque facilita, ganha velocidade no caso de fazer uma transferência. A terceira é garantir inclusão digital, e o Brasil já tem a infraestrutura de redes para fazer isso bem. O problema fundamental que o Brasil tem hoje é a barreira de custo. O custo do dado é muito barato, só que o modelo que o Brasil tem de acesso a dados é um modelo de custo privado. Não tem por que ser assim. Não tem por que alguém ter que pagar pelo dado do serviço público.

    Se ele resolver esses três pontos, o Brasil cria a infraestrutura para ter programas de qualquer tipo: seja renda permanente, seja renda emergencial (que se expande e depois retrai), seja um programa contínuo para melhorar o Bolsa Família. Essas três coisas são baratas, não tem porque não implementar.

    O sr. está falando da infraestrutura usada para implementar políticas públicas. E o que é possível fazer no curto prazo, enquanto essa infraestrutura ainda não existe? O que precisamos ter em uma política de assistência social a partir de 2021?

    Marcelo Medeiros Não tem resposta para isso, porque há muitas alternativas. Depende do dinheiro, depende do Orçamento. Na verdade, você não faz uma política isolada, assim. É claro que é desejável para o Brasil expandir seu sistema de proteção social. Não sei se a partir de 2021 já dá para fazer isso, porque não é rápido assim. Não se pode criar um programa sem ter o orçamento. A disputa é sempre na origem orçamentária.

    O Brasil tem uma assistência social pequena comparado ao que poderia ou deveria ter, diante dos níveis de pobreza e baixa renda. Não é só pobreza, o Brasil tem uma população vulnerável muito grande: mais ou menos metade da população brasileira é vulnerável a cair na pobreza. É desejável que o Brasil expanda a assistência social para muito mais do que é hoje, talvez duplicar o tamanho. É relativamente barato fazer isso.

    Agora, tem dinheiro já pronto no caixa? Não. Vai ter que tirar dinheiro de algum lugar. Vai ter que reduzir gastos e aumentar a arrecadação. Como vai reduzir gastos e aumentar a arrecadação é um problema bem complicado, porque estamos discutindo como mudar o sistema tributário e mexer nos gastos. O Brasil precisa duplicar sua assistência? Precisa. Precisa fazer uma reforma tributária urgentemente? Precisa. Tudo isso envolve uma mobilização política monstruosa. Não tão simples de fazer.

    Você não precisa cortar a assistência existente hoje para expandir a assistência brasileira. Ou seja, você não precisa cortar abono salarial, nada disso. E nem é muito desejável, porque você está fazendo pessoas de baixa renda assumirem o custo de combate à pobreza, quando o ideal é que pessoas mais ricas assumissem. A recomendação, nesse caso, é tirar dos mais ricos e dar para os mais pobres; nunca tirar dos meio pobres e dar para os muito pobres. Tirar dos pobres e dar para os miseráveis reduz a desigualdade. É desejável? Provavelmente não. O custo social de fazer isso é muito alto, quando comparado ao custo social de outros tipos de redução da desigualdade. Você pode tirar de outras pessoas para dar para os miseráveis.

    Ainda dentro da temática orçamentária, conseguimos fazer a expansão necessária da assistência social brasileira respeitando o teto de gastos?

    Marcelo Medeiros Está claro que esse teto de gastos não vai permanecer. Está claro faz tempo. A maneira de respeitar o teto de gastos é aumentar a arrecadação. O gasto é proporcional à arrecadação. O problema do teto de gastos é não criar dívida. A maneira de gastar sem criar dívida é aumentar a arrecadação.

    Agora, dá para fazer. Você vai ter que realocar dinheiro dentro do Orçamento e vai ter que aumentar a arrecadação. Essas duas coisas estão claras. E é claro que o Brasil vai ter que aumentar tributos. A pergunta é qual tributo que o Brasil vai aumentar. Pode aumentar CPMF [Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira] ou pode aumentar o imposto de renda.

    O teto de gastos foi aprovado com a finalidade primária de garantir a passagem da reforma da Previdência. O objetivo central dele era esse. Ninguém nunca achou que esse teto de gastos fosse de fato mantido no longo prazo. Ele tem muito problema para ser mantido no longo prazo, e é muito ingênuo achar que o Congresso vai abrir mão da sua capacidade de alocação orçamentária dessa forma tão simples. Ele vai ter que ser mudado. É bom ter algum controle fiscal, mas está óbvio que não é esse o sistema.

    Está começando a se formar um consenso de que não tem jeito, o Brasil vai ter que aumentar a arrecadação tributária. Então está na hora do Brasil discutir qual tributo vai aumentar. Orçamento não tem conversa: alguém vai ter que pagar. A pergunta é quem é que vai pagar. É o pessoal de renda mais baixa ou o pessoal mais rico que está pagando pouco imposto hoje? Tem gente rica que paga muito imposto, mas há uma massa muito grande que paga pouco. É isso que temos que pensar em ajustar. E não tem bala de prata, não tem solução mágica. Não é uma medida [só] que vai solucionar isso, é uma combinação de várias medidas.

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