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Qual o quadro da regulação do mercado de alimentos

O ‘Nexo’ conversou com o pesquisador Pedro da Motta Veiga para entender a produção e comércio de comida no Brasil e no mundo

Uma pesquisa idealizada pelo Instituto Escolhas – uma associação civil que atua na área de sustentabilidade – e realizada pelo Cindes (Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento) mostrou o quadro internacional de regulação da produção e do comércio de alimentos na atualidade. O estudo traçou o cenário do mercado e identificou seus principais órgãos, atores e pautas.

A pesquisa será lançado em um seminário online realizado pelo Instituto Escolhas e pelo Nexo. O evento, que contará com a participação do Nexo, de pesquisadores do Cindes e de especialistas em agronegócio, ocorre no dia 2 de abril de 2020, das 9h00 às 11h00, com transmissão pela internet.

O Nexo teve acesso ao estudo e conversou com Pedro da Motta Veiga, pesquisador e diretor do Cindes, para entender como está o cenário internacional de regulação desse mercado e o papel cumprido pelo Brasil.

Como evoluiu a regulação do comércio internacional de alimentos ao longo do tempo?

PEDRO DA MOTTA VEIGA O mercado internacional de produtos agropecuários – especialmente de alimentos – sempre foi bastante regulado. A agricultura sempre recebeu, no marco da regulação do comércio internacional, um tratamento muito específico, porque os países sempre associaram a agricultura a outras preocupações, como segurança alimentar, no sentido de ter os produtos para sua população se alimentar. A partir de um momento, alguns países passaram a associar a proteção à agricultura ao tema de meio ambiente.

Já há algum tempo, comparando com o tratamento dado pela regulação de comércio internacional à indústria, a agricultura é tratada de uma maneira especial. Usando uma expressão mais trivial: com muito mais cuidado e proteção do que a indústria. Quando acompanhamos as várias rodadas de negociação do GATT [Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, estabelecido na década de 1940 e sucedido pela Organização Mundial do Comércio], a agricultura só entrou na agenda do GATT em 1986, na rodada do Uruguai. A indústria já tinha entrado na agenda do GATT desde o fim da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), quando o órgão foi criado.

Se você olha para os acordos comerciais que a gente chama de preferenciais – na maioria das vezes bilaterais – também: a agricultura geralmente tem um tratamento especial, mais cuidadoso, digamos assim. Mais protecionista em relação aos objetivos de livre comércio. A agricultura entra muitas vezes com um pé no livre comércio e um pé fora.

Quando você vem para um período mais recente, para a atualidade, observamos que esse quadro de regulação mais protecionista continua. Mas a ele vem se juntar um conjunto de novas regulações que aparecem não sob a forma de tarifas alfandegárias ou barreiras tradicionais ao comércio, mas sob a forma de medidas sanitárias, barreiras técnicas ao comércio, medidas inspiradas em preocupações ambientais. Como o produto que estou importando é produzido? Como sua produção afeta o meio ambiente?

Hoje, como são definidas as regras para produção e comércio de alimentos? Quais são os principais critérios usados?

PEDRO DA MOTTA VEIGA Há duas novidades nessa tendência mais recente. Uma é que você tem novas camadas de regulação de comércio. É muito fácil dizer que elas são meramente protecionistas, mas não acho que sejam. Elas podem ser usadas de maneira protecionista, não há dúvida. Mas elas têm uma preocupação muitas vezes com o meio ambiente, com a sanidade dos alimentos – a qualidade sanitária dos alimentos – e coisas do gênero. São preocupações legítimas.

A primeira característica é essa. Elas se originam de preocupações que não são apenas comerciais. São ambientais, são climáticas, são de sanidade, são de saúde humana e animal. Nesse sentido, o formato da regulação não é exatamente criar uma barreira: é criar exigências, atributos que os produtos devem ter para cumprir certos requisitos.

A segunda novidade é que muitas vezes essas novas regulações se referem não só a atributos do produto, à qualidade que o produto deve ter, mas ao processo de produção. Ou seja, como aquele produto foi produzido. Então, se um produto preenche os requisitos de qualidade, mas ao mesmo tempo se sabe que ele foi produzido desmatando florestas, ele pode não preencher os requisitos finais.

Sintetizando um pouco: a regulação da agricultura e do comércio agrícola se torna muito mais complexa no sentido de que, na verdade, ela passa a mobilizar preocupações que antes não afetavam tanto o comércio agrícola. Ela também passa a olhar para as condições em que esses produtos são gerados.

Qual é a posição do Brasil hoje no mercado internacional de alimentos? Ela sofreu transformações ao longo dos últimos anos?

PEDRO DA MOTTA VEIGA Olhando para o começo da década de 1990, a agricultura brasileira ficou muito preocupada com a criação do Mercosul, porque a Argentina e o Uruguai eram produtores agrícolas e podiam “invadir” o mercado brasileiro. Naquele momento, tínhamos uma agricultura ainda pouco eficiente, preocupada com a competição no mercado doméstico. Isso muda bastante ao longo dos anos 1990.

Você tem efeitos da pesquisa da Embrapa sobre a produção aqui, viabilizando produções que eram consideradas impossíveis. Também houve a desregulamentação do mercado agrícola. O Brasil era o país onde cada setor agrícola (café, cacau e outros) tinha um órgão que tutelava a produção daquilo. Isso é tudo eliminado no começo na década de 1990. O resultado desse conjunto de mudanças é que o Brasil, no fim da década de 1990, começa a se tornar um grande exportador de produtos agrícolas.

Daí para frente, o que aconteceu de importante para o setor agrícola foi a emergência da China e da Ásia de maneira mais geral, que representou um aumento monumental da demanda internacional pelos produtos agrícolas que o Brasil produzia (e também minério de ferro). Foi um período de boom das commodities, que marcou a primeira década deste século e é caracterizado por esse crescimento de preços puxado pelo crescimento da demanda.

E é como representante desse setor exportador altamente competitivo que o Brasil formula suas posições oficiais nos órgãos onde é produzida a regulação do comércio internacional. Tanto nos órgãos onde é produzida a regulação quanto nos órgãos de negociação comercial. A posição que o Brasil tem nesses órgãos é, essencialmente, uma posição de defesa dos interesses do setor agroexportador brasileiro. E é normal que seja isso.

E como exatamente o Brasil age no contexto internacional para defender os interesses de seu setor agroexportador?

PEDRO DA MOTTA VEIGA O Brasil age lutando pela eliminação ou redução de políticas de outros países que, numa visão do setor exportador, distorcem [o mercado]. Que bloqueiam a exportação e permitem que exportações de outros países, que só são viáveis por subsídios, concorram com a produção brasileira. Em grande parte, essa postura do Brasil aparece na OMC [Organização Mundial do Comércio]. O Brasil tenta diminuir as barreiras às suas exportações e tenta fazer com que os outros países reduzam os subsídios sobre a produção e, indiretamente, sobre a exportação.

Nessa discussão sobre medidas sanitárias e exigências em relação à rotulagem dos produtos, o Brasil está sempre de olho no potencial protecionista disso. Isso vem, em grande parte, da União Europeia. O Brasil e outros exportadores agrícolas – Argentina, Austrália, Canadá, EUA – estão sempre de olho: qualquer proposta que vem da Europa é olhada com desconfiança, porque há suspeita de que eles estejam querendo pôr uma norma técnica que, na verdade, limite as exportações desses países para a Europa. E seja um padrão que seja pouco para os produtores domésticos da Europa.

Este [a nova agenda de regulação] é um cenário novo que coloca novos desafios para quem é produtor de bens agrícolas. E também coloca novos desafios especialmente para o Brasil, que é o terceiro maior exportador mundial de produtos agrícolas e alimentares. É uma nova agenda que o país tem que enfrentar. E me parece que não adianta reduzir a emergência dessa nova agenda a algo que seja visto só como protecionismo. É claro que sempre existe isso, não vamos ser inocentes. Mas há muito mais do que isso. E, se tratar assim, vai errar a abordagem dessa nova agenda.

Nesse sentido, como se define o que é protecionismo?

PEDRO DA MOTTA VEIGA Não tem uma linha precisa para se dizer o que é protecionismo e o que não é. É preciso olhar caso a caso. Uma coisa importante nessa discussão é se as medidas que são tomadas se aplicam tanto às importações europeias como à produção doméstica europeia. É difícil caracterizar isso como protecionismo. A Comissão Europeia está impondo também aos seus produtores aquilo que está impondo sobre os produtores brasileiros que exportam para a Europa? Isso geralmente é usado como um critério para avaliar. Se a exigência só se impõe às importações, estão discriminando contra elas, por que não aplicam também para seus produtores?

Mesmo não sendo protecionista, ela [a regulação] pode ter um impacto sobre os países que exportam. Porque, mesmo que a medida se imponha tanto aos produtores europeus como às importações, pode ser mais fácil para os europeus cumprirem isso do que para os exportadores do produto para a Europa. Então, embora não sendo juridicamente protecionista, ela pode ter um efeito de fato protecionista.

É um quadro complexo. Não há uma linha divisória que diga o que é protecionismo e o que não é. Não adianta chamar tudo de protecionismo, porque não é. Os países têm preferências. A Europa tem uma tradição de preferência pela precaução contra riscos. Os EUA são um país onde o capitalismo trabalha com mais risco.

Não dá para olhar esse quadro novo de regulação do comércio agrícola só com esses olhos. E, de certa forma, podemos questionar se o Brasil não olha muito só com essa ótica, a partir dessa preocupação com o protecionismo. É uma pergunta que podemos legitimamente fazer.

É eficaz enfrentar esse novo quadro complexo – em que as demandas por qualidade dos alimentos vêm dos consumidores, dos varejistas, dos distribuidores – como um grande complô e agenciamento protecionista? É a maneira boa de olhar isso? Me parece, mesmo sob uma ótica empresarial, pouco eficiente.

E no contexto interno brasileiro? Qual é o cenário com relação à regulação da produção e da exportação de alimentos?

PEDRO DA MOTTA VEIGA Temos duas preocupações principais. Uma com a questão de sanidade animal e vegetal (sobretudo animal). Tivemos nos últimos anos alguns episódios como a Operação Carne Fraca, que evidenciou esquemas de fraude da fiscalização de produtos que eram exportados. Isso tem um efeito devastador sobre a imagem, sobre a posição do país no cenário internacional. Então há a questão da sanidade vegetal e animal que o Brasil tem que olhar de perto.

E há também a questão de como tratamos o meio ambiente. Essa questão do desmatamento, de até que ponto a expansão da produção agropecuária exportável entra em conflito com objetivos de preservação ambiental e objetivos climáticos. Temos que olhar para isso com cuidado. Não adianta tratar essa preocupação de países europeus como uma preocupação protecionista apenas.

Há uma preocupação global com a questão ambiental e climática. Qualquer evidência de que o Brasil está desconsiderando isso gera reações. Não estou nem entrando nessa discussão. Mas evidentemente, quando se dá margem para que se critique, o pessoal vai criticar – tanto protecionistas quando não protecionistas. E você fortalece o ponto protecionista.

E acho que até hoje o setor agropecuário não deu uma resposta adequada a isso. A China não é tão exigente e preocupada com a questão ambiental. “Consegue vender para a China sem muita exigência? Então tá bom.” É esse, de certa maneira, o raciocínio dos produtores. É importante tentar entender melhor isso, quais são os setores e interesses que empurram o setor agroexportador na direção de uma maior compliance, com as novas formas de regulação e a nova agenda internacional de regulação, e quais são os setores que vão na direção oposta e rejeitam essa preocupação.

Qual o papel da sociedade civil na regulação do mercado de alimentos? Como agem grupos como ONGs e movimentos sociais?

PEDRO DA MOTTA VEIGA Isso é principalmente uma coisa europeia, no que diz respeito a alimento e agricultura. Você tem uma participação grande, uma coisa importante, que são as certificações voluntárias ou padrões privados. São coisas que não são impostas pelos governos, que são iniciativas de ONGs ou de ONGs combinadas com varejistas (supermercados). Elas criam um sistema de certificação que define critérios e padrões que não são impostos a ninguém, mas aos quais os produtores podem se associar, desde que demonstrem que cumprem esses critérios e padrões. Eventualmente, há certos varejistas que só compram produtos de produtores que cumprem certos requisitos e são certificados. Esse é um processo interessante.

No Brasil você tem, por exemplo, no setor de soja, uma experiência muito interessante que é a moratória da soja. A moratória da soja data de 2006 e foi sendo renovada. É um compromisso das empresas processadoras e exportadoras de soja de não comprar soja de desmatamento. O governo em outras épocas esteve próximo disso, se associou aos esforços. Virou um caso muito bem-sucedido de articulação público-privada em torno de uma produção sustentável de soja para exportação.

Há no setor de açúcar e álcool mundialmente um sistema de certificação que chama Bonsucro. Que também estabelece critérios ambientais, trabalhistas e sociais que as empresas têm que cumprir para se certificar. E tem muita gente que só compra um produto se for certificado pela Bonsucro. A Bonsucro é uma iniciativa internacional que certifica gente na Índia, na Austrália, na África do Sul, onde tem gente que produz açúcar de cana e álcool. Mas a joia da coroa é o Brasil, onde está a grande maioria das usinas certificadas no mundo.

São iniciativas interessantes que traduzem os interesses das próprias empresas, de ONGs, da sociedade civil, entidades de consumidores. Elas revelam um interesse de participar desse assunto da regulação, e são coisas que podem se abrir ainda mais nos próximos anos.

Se você pensar que, há 50 anos, tínhamos quase nada como regulação internacional do comércio, e de lá para cá temos a entrada desses mecanismos de regulação que são as medidas sanitárias, exigências de rotulagem e outras medidas técnicas. Há as normas com origem na preocupação ambiental e climática. Há padrões que não têm nem origem nos governos nem nas negociações internacionais, mas em formação de grupos e coalizões nos países desenvolvidos, que envolvem ONGs, associações de consumidores e empresas. Então há um quadro muito mais complexo, com muito mais camadas de regulação, muito mais atores. E o Brasil tem que se preparar como um grande exportador de produtos agrícolas para lidar com isso.

Quais as perspectivas para o quadro regulatório alimentar no Brasil?

PEDRO DA MOTTA VEIGA Acho que o Brasil tem esse tipo de preocupação, pelo menos em termos de sanidade animal e vegetal. O Brasil tem uma participação internacional importante.

A questão é se o Brasil está hoje, com suas posturas, sendo capaz de sofisticar a visão em relação a essa regulação, indo além da posição que diz que países exportadores são liberais e países importadores são protecionistas por terem menos abertura de mercado. Acho que o mundo da regulação agrícola hoje tem muito mais coisa do que essa oposição.

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