A produção estatística na América Latina. E o peso do IBGE

Estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento avaliou países da região. Ao ‘Nexo’ a pesquisadora Gabriela Lotta fala sobre o caso brasileiro e avalia os planos do governo federal para o Censo

O IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) é a instituição pública brasileira responsável pela produção, pesquisa, análise e disseminação de informações de base estatística. Não é um órgão que atua sozinho. Também é responsável por coordenar a produção estatística feita por outros órgãos – o que é feito com o PIB (Produto Interno Bruto), por exemplo.

 

O Censo, a maior e mais completa pesquisa realizada em território nacional, é realizado a cada dez anos pelo IBGE. Em 22 de fevereiro, durante a posse da nova presidente do instituto, a economista Suzana Cordeiro Guerra, o ministro da Economia, Paulo Guedes, defendeu a diminuição de custos do estudo, que será realizado em 2020. Os cortes seriam feitos a partir da venda de prédios do órgão e da diminuição de perguntas do Censo.

 

É a partir do Censo que se sabe quantos habitantes há em determinado lugar, como essas pessoas se dividem em gênero, idade, condições de vida, entre outros aspectos. Os pesquisadores vão às casas de praticamente todos os brasileiros e pedem que as famílias respondam a um questionário, que na última edição teve 49 perguntas. Há também um outro questionário mais específico, com 119 perguntas, que é aplicado em cerca de 11% dos domicílios do país, selecionados aleatoriamente.

 

A existência do IBGE, sua atuação, a produção de um Censo a cada década e as políticas governamentais para esse instituto estão relacionados à capacidade estatística do Brasil – em linhas gerais, como é a estrutura de produção e disseminação de estatísticas no país e que fatores influenciam positiva ou negativamente esse sistema.

 

Essa estrutura foi avaliada pela pesquisa “A quem importa saber? A economia política da capacidade estatística na América Latina”, publicada pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) em maio de 2018. O estudo analisou e comparou a capacidade estatística de dez países da América Latina e do Caribe: Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, El Salvador, Equador, Guatemala, México, Peru e República Dominicana. O Brasil esteve entre os três países de melhor capacidade estatística da região, e o IBGE foi destacado como uma referência para outros países da América Latina.

 

O que mede a capacidade estatística

A definição de capacidade estatística utilizada pelo estudo foi a seguinte: “A existência de uma estrutura ou sistema permanente que disponha dos recursos necessários para gerar de maneira sustentada dados estatísticos relevantes e de qualidade e para difundi-los adequada e pontualmente”.

 

Com base nessa definição, o BID desenvolveu o Índice de Capacidade Estatística Nacional, utilizado pelos pesquisadores para medir cada país entre 2015 e 2016. O índice tem quatro dimensões principais: recursos, normas e práticas institucionais, metodologias e difusão.

 

As dimensões avaliadas

RECURSOS

Refere-se aos recursos financeiros (orçamento), humanos (funcionários e salários), tecnológicos (softwares) e físicos (equipes, infraestrutura) utilizados pelo departamento central de estatística do país – o IBGE, no caso do Brasil – para produzir informações.

 

NORMAS E PRÁTICAS INSTITUCIONAIS

São as normas e práticas tanto governamentais como dos próprios departamentos centrais de estatística que regulam o sistema estatístico do país como um todo. Essa dimensão também avalia o papel dessas organizações nacionais de estatística como planejadoras e coordenadoras desse sistema. Ou seja, além de produzir estatística nacional, o índice avalia se essas organizações estão coordenando adequadamente a produção das estatísticas em outros órgãos.

 

METODOLOGIAS

Trata-se das técnicas a partir das quais as informações são coletadas e processadas. Essa dimensão do índice avalia se esse processo segue padrões internacionais validados, controles de qualidade e “métodos que gerem informações coerentes” de modo comparável.

 

DIFUSÃO

A avaliação da difusão se refere aos métodos utilizados para tornar as informações acessíveis a diferentes públicos, com transparência, pontualidade e confidencialidade de dados.

 

Os resultados do levantamento

A pontuação que um país pode ter no Índice de Capacidade Estatística Nacional vai de 1 a 10 – sendo 1 indicativo de capacidade estatística baixa e 10 um nível muito alto. Entre os países avaliados, México, Colômbia e Brasil ficaram entre os três melhores colocados, com pontuação superior à média de 6,69. Peru, Equador e República Dominicana ficaram em posições intermediárias, próximas à média. Os piores resultados foram de Argentina, Bolívia, El Salvador e Guatemala, com pontuações inferiores à média.

 

Ranking

 

 

Para entender quais fatores justificam esses resultados, a avaliação do Brasil e a importância do IBGE nessa pontuação, o Nexo entrevistou a Gabriela Lotta, professora de administração pública da FGV, doutora em ciência política pela USP e uma das pesquisadoras do estudo.

 

Qual é a importância de governos investirem em capacidade estatística? Por que nem sempre essa é uma prioridade?

GABRIELA LOTTA As capacidades estatísticas são importantes tanto para a sociedade, como para os governos, como para o mercado. Ter acesso a dados confiáveis sobre a população, a economia e as políticas são fatores centrais para garantir qualidade na tomada de decisão por parte de todos os atores sociais. As estatísticas têm como poder fazer um país se conhecer. Também são centrais para que os comprometidos governos consigam fazer melhor diagnóstico das condições de vida da população e tomar decisões sobre os rumos do governo. Quanto ao mercado, ele depende de acesso a boas informações econômicas para planejar seu futuro, decidir onde alocar recursos e saber as potencialidades e limites dos investimentos. É por isso que historicamente os governos mais desenvolvidos investiram fortemente na construção de capacidades estatísticas, com apoio, inclusive, de instituições como FMI, Banco Mundial e BID que reconhecem a importância das boas estatísticas para os países.

 

No entanto, as estatísticas de qualidade dependem de um esforço governamental para construção de organizações que coletem e gerenciem os dados e de investimento constante de recursos para que eles sejam atualizados. Ou seja, a construção de capacidades estatísticas depende de vontade política. E, ao investir na construção de boas capacidades, os governos se defrontam com acesso a dados que nem sempre são desejados, inclusive por demonstrarem a fragilidade das políticas. A disponibilização de boas estatísticas pode se tornar um limite para a própria discricionariedade dos políticos, que precisam justificar suas decisões com base em evidências. Além disso, passam a ter que prestar contas sobre suas ações, o que nem sempre desejam. Para políticos pouco comprometidos com o fortalecimento do país, da democracia e da transparência, as boas estatísticas acabam sendo um problema.

Quais são os principais fatores que podem fragilizar a capacidade estatística de um país?

GABRIELA LOTTA Em primeiro lugar, a construção de capacidade estatística depende de um investimento constante a longo prazo na construção de uma organização capaz de coletar, analisar e gerenciar os dados estatísticos do país. Para isso, é necessário investimento em recursos humanos (corpo de servidores estáveis), tecnologia (para coleta e gestão de dados) e recursos financeiros (para realização das pesquisas). Sem esses elementos, as capacidades estatísticas ficam fragilizadas.

 

Além disso, é necessário que essas organizações de estatística invistam na construção de estatísticas confiáveis e úteis para os vários países. Para tanto, é necessário seguir, por exemplo, os princípios internacionais da estatística, que recomendam quais são os cuidados técnicos que se deve ter para garantir bons dados. A falta de procedimentos metodológicos claros, confiáveis e constantes compromete a qualidade e confiabilidade dos dados.

 

Também é imprescindível que o Estado invista na construção de uma massa crítica de usuários dentro e fora do governo que sejam capazes de utilizar as estatísticas e exigir sua manutenção e resguardo. Para isso, o governo precisa investir em instrumentos de diálogo com imprensa, mercado, academia e sociedade em geral, que podem ser usuários das estatísticas.

 

Por fim, e muito importante, as organizações devem ter estrutura legal que promova autonomia técnica e de gestão para garantir a confiabilidade da produção estatística. Vimos historicamente em alguns países da América Latina casos de interferência política nas estatísticas nacionais que resultaram em um enfraquecimento dos institutos de estatística e no descrédito nacional da produção estatística.

Quais são as condições em comum que justificam os baixos resultados de Argentina, Bolívia, El Salvador e Guatemala?

GABRIELA LOTTA Os quatro países estão nas menores posições no Icen (Índice de Capacidade Estatística Nacional). Eles possuem fragilidades variadas nas dimensões do Icen e elas têm a ver com explicações mais gerais sobre a produção estatística em cada país. No caso da Guatemala, a fragilidade nas capacidades estatísticas se deve à falta de apoio político e financeiro, o que gera limitações técnicas e de infraestrutura para o instituto de estatística. Mas isso está ligado também a um problema maior do país relacionado aos partidos políticos frágeis e voláteis que não têm interesse e capacidade de promover uma reforma estatística necessária para seu aprimoramento. No caso de El Salvador, a explicação também remonta a aspectos políticos, devido a disputas históricas entre os dois principais partidos do país e um conjunto de conflitos políticos e sociais nas últimas décadas que não permitiram investimento constante e efetivo na produção estatística.

O caso da Bolívia, por sua vez, embora figure entre os de menor índice, é um caso em ascensão. O país passou por crises econômicas muito fortes na década de 1980 que fragilizaram sobremaneira suas capacidades estatísticas. No entanto, desde os anos 1990, motivados pela demanda e pela agenda de políticas sociais e contando com auxílio de organismos internacionais, o país tem feito um importante investimento na construção de capacidades estatísticas. Mas seus índices ainda baixos demonstram como a construção dessas capacidades é lenta e gradual, embora sua destruição possa ser rápida. E é isso que demonstra o caso da Argentina.

Até o começo desta década, o caso da Argentina figurava como um caso relevante de construção de capacidades estatísticas na América Latina. Foi um dos primeiros países a construir suas estatísticas nacionais e o país tinha uma organização forte, com corpo burocrático estável e ampla produção estatística confiável. No entanto, a partir de 2006, o INDEC (que corresponde ao IBGE na Argentina) começou a sofrer interferências políticas por parte do Executivo [que, em 2006, estava sob a gestão de Néstor Kirchner], que pressionava pela produção de resultados que acompanhassem o discurso político. Como os técnicos se recusavam a alterar os dados, eles foram substituídos por profissionais afinados ideologicamente com o governo. Isso produziu uma crise nas estatísticas nacionais e os dados produzidos pelo INDEC deixaram de ser confiáveis e de serem usados pelos atores sociais e econômicos. Ou seja, foi um caso em que as capacidades estatísticas foram fragilizadas por interferência política.

O que explica a heterogeneidade de países da América Latina nesse aspecto? Quais são as consequências dessa disparidade?

GABRIELA LOTTA Há quatro fatores de economia política que geram a heterogeneidade entre os casos da América Latina. O primeiro está ligado às instituições e aos atores políticos. Países com maior estabilidade democrática conseguem ter uma produção estatística mais consolidada e contínua. Além disso, a demanda por estatísticas de qualidade por parte de órgãos estatais com alta capacidade técnica também potencializa a construção de capacidades estatísticas.

Em segundo lugar está a dimensão internacional. Aqui há duas explicações: a primeira é que a pressão internacional para que os países firmem acordos seguindo certos parâmetros favorece as capacidades estatísticas. A segunda é que ao se associarem a organismos internacionais, as organizações estatísticas ganham relevância e credibilidade nacional e credibilidade.

O terceiro fator que explica heterogeneidade é o papel desempenhado pelos presidentes dos países, seja como atores positivos ou negativos, no fortalecimento das instituições estatísticas. Alguns presidentes investem ou reforçam os DNE [Departamentos Nacionais de Estatística, nome genérico utilizado na pesquisa para indicar institutos nacionais de estatística, departamentos nacionais de estatística e direções gerais de estatística e censos existentes nos países], por convicção ou por interesse em desenvolver políticas específicas. Outros presidentes interferem nas estatísticas, fragilizando sua produção e confiabilidade.

O quarto fator são as crises econômicas e políticas vividas por cada país. Vimos casos em que catástrofes, guerras ou mudanças econômicas abruptas fragilizaram as estatísticas nacionais. Mas também vimos casos em que estes elementos serviram para potencializar mudanças importantes que levaram ao fortalecimento das capacidades estatísticas.

Por fim, a heterogeneidade também é explicada pela presença de atores nacionais, principalmente na sociedade civil, que exijam e se interessem pela disponibilidade de estatísticas objetivas e de qualidade. Esses atores fortalecem as capacidades para exigir mais recursos ou criar a legitimidade necessária para aumentar a autonomia das organizações de estatística. Entidades empresariais, acadêmicos, ONGs e meios de comunicação, que fazem uso de estatísticas, são essenciais para manter as capacidades estatísticas fortes e protegidas.

No caso brasileiro, o que justifica a sua posição entre os três países com melhores índices da pesquisa? Qual é o peso do IBGE, enquanto instituição, nesse resultado?

GABRIELA LOTTA O caso brasileiro é um dos mais consolidados e contínuos da América Latina. O IBGE tem um papel central nisso. A instituição tem mais de 80 anos. Durante todas essas décadas, o instituto investiu, com apoios políticos importantes, principalmente de alguns presidentes, na construção de um corpo técnico altamente qualificado, com uso intensivo de tecnologia, uma relação intensa com atores sociais relevantes e uma produção estatística confiável e constante. É por isso que o IBGE se tornou um caso emblemático não apenas na América Latina mas internacionalmente – nos últimos anos, o IBGE presidiu a Comissão de Estatísticas da ONU (United Nations Statistical Department) devido ao seu reconhecimento internacional, vários de seus técnicos são membros convidados de grupos de discussão de metodologias estatísticas junto à ONU. Isso foi um processo de construção lento, gradual e constante, que passou por desde o investimento em recursos humanos, até mudanças e aprendizados importantes – como o uso de dispositivos eletrônicos de coleta (tablets ou telefones móveis) para coleta do Censo, um dos primeiros países do mundo a fazer isso.

O Censo de 2010 foi completamente digitalizado, se não o primeiro, um dos primeiros a trabalhar dessa forma. Essa experiência virou referência internacional sendo apresentada em diversos seminários e na Comissão de Estatísticas das Nações Unidas. Com o conhecimento do Censo 2010 foi possível apoiar diversos países na realização e digitalização de seus censos, como Cabo Verde e Uruguai. O IBGE vem trabalhando com o Fundo das Nações Unidas para a População em centros de referência na África, países que recebem treinamento do IBGE para que possam realizar seus censos independentes e, posteriormente, apoiar outros países africanos em seus censos. A partir das experiências de 2010, hoje todas as pesquisas do IBGE são digitais, coletadas em dispositivos móveis ou assistidas por computadores a partir da sede do instituto no Rio de Janeiro.

Além disso, a partir de uma estratégia muito inteligente e bem implementada de construir demanda, o IBGE foi capaz de ampliar o público de usuários das estatísticas. Isso se deu a partir de um investimento na relação com a imprensa, nos anos 1990 e 2000, de um investimento na relação com a academia e na construção de instrumentos de transparência e acesso à informação que ampliou o público de usuários e auxiliou na difusão de estatísticas.

O IBGE tem um processo de construção institucional que passa, ao mesmo tempo, pela tradição – construção de um legado permanente e estável – com renovação – que permitiu transformações assegurando sua relevância e adequação às mudanças de contexto no Brasil. Ou seja, o IBGE conseguiu incorporar novas demandas e reconceituar seu papel na produção das estatísticas nacionais de forma bastante dinâmica e inteligente e com isso, construiu altas capacidades estatísticas.

E tudo isso foi feito construindo ampla legitimidade e credibilidade nacional e internacional a partir de redes de relações com atores sociais, econômicos e organismos internacionais. Mas é importante ressaltar que tudo isso foi feito sempre a partir de uma valorização do corpo técnico da instituição e de sua experiência. Tanto é que nos últimos 15 anos a instituição teve 3 presidentes que eram técnicos da casa e conseguiram fazer mudanças importantes por terem conhecimento e legitimidade. Aliás, um dos achados da pesquisa é que os presidentes do IBGE que conseguiram lograr maior êxito em transformação institucional foram aqueles que se apoiaram nos técnicos e valorizaram seus conhecimentos e experiência.

Como avalia os planos do atual governo para o Censo? Mudanças nesse sentido poderiam afetar os índices de capacidade estatística do Brasil?

GABRIELA LOTTA Estamos vendo um processo muito crítico no IBGE neste momento com a discussão sobre mudanças no Censo. Essas mudanças não podem acontecer a toque de caixa e apenas por uma restrição de recursos que não foi ainda comprovada ou justificada devidamente. Além disso, se de fato houver essa restrição, precisa ser discutido onde cortar, e não há evidências de que um questionário menor diminui os custos de coleta. Uma das maiores dificuldades atuais do Censo está em acessar os domicílios – por questões físicas e de segurança. E isso não se resolve com diminuição do questionário. Além disso, nos últimos anos, o IBGE já começou um investimento em integração de bases de dados e uso de registros administrativos, além da mudança nas coletas com a introdução da PNAD Contínua. Assim, a redução repentina do questionário não se justifica nem no cenário mais amplo das ações já realizadas pelo IBGE nem nos cortes de custos ou resolução de problemas reais que o instituto possui.

Nesse processo, vejo que há dois problemas centrais. Um mais ligado à produção estatística e outro em relação ao futuro do instituto. Com relação às estatísticas, a diminuição de questionário gera sérios problemas estatísticos decorrentes da perda de historicidade. Além disso, sem uma ampla discussão de quais questões serão cortadas, corremos o risco de perder informações relevantes para a sociedade. Recentemente, o ministro Paulo Guedes disse: “se perguntar demais vai descobrir coisas que não quer saber”. Mas quem deve definir o que queremos saber? É claro que este deveria ser um processo amplo de debate social, caso de fato seja necessário reduzir o questionário, e não decidido a toque de caixa pela presidência do IBGE a partir de consultas com atores externos escolhidos unicamente por ela. Temos notícias de que os técnicos têm sido pouco considerados nessas discussões e de que a expertise acumulada por eles não tem sido considerada amplamente nessas definições. E isso pode comprometer seriamente as estatísticas brasileiras resultantes do Censo.

Observa-se, a partir de uma série de artigos publicados na imprensa carioca, uma tentativa de desautorizar o conhecimento do IBGE, afirmando a necessidade de apoio do BID e do Banco Mundial e a convocação de atores externos específicos para assumir o Censo. O que pudemos observar analisando o IBGE nos últimos anos foi exatamente o contrário: o IBGE apoiando esses organismos em seu trabalho de apoio na realização dos censos, vide o UNFPA [Fundo de População das Nações Unidas].

Um segundo problema que isso gera diz respeito à própria autonomia e construção institucional do IBGE. O IBGE é uma instituição reconhecida historicamente por sua autonomia, competência técnica e geração de conhecimento de alta credibilidade e relevância. Uma interferência política desse tipo e sem um debate social amplo e incluindo os técnicos é algo inusitado e muito crítico para a história do instituto. Isso pode ter impactos muito ruins a médio e longo prazo. Primeiro com a perda de valorização e motivação do próprio corpo técnico, historicamente muito comprometido com a instituição justamente por ter seu saber reconhecido e por ser envolvido nos processos decisórios. E, segundo, com a credibilidade externa da instituição que sempre foi reconhecida por barrar interferências políticas quando foi necessário, por resguardar metodologias e conhecimentos técnicos acima dos interesses políticos. E por ter ampla conexão com atores sociais, econômicos, da imprensa e acadêmicos que geraram fortalecimento da própria instituição.

Por fim, ignora-se que o momento de realização de um censo demográfico é o momento de refletir sobre um sistema de estatísticas demográficas, como no passado se criou o sistema de estatísticas econômicas por amostragem, o sistema integrado de pesquisas domiciliares e diversos outros projetos que representam a expertise e a modernidade do IBGE. Assim, as mudanças repentinas e top-down [estratégia “de cima para baixo”] no Censo podem ter implicações muito perversas tanto metodológica quanto institucionalmente.

Isso não significa dizer que o IBGE não tem problemas ou que suas estatísticas não devam ser melhoradas. Um dos problemas centrais da produção estatística no Brasil, por exemplo, é a fragilidade de um sistema nacional de estatísticas. Isso pode ser constatado pela própria fragilidade das instituições estaduais de estatística (como a fundação Seade [Fundação de Estatísticas do Estado de São Paulo] que esteve na berlinda há pouco, e o instituto do Rio Grande do Sul que foi fechado recentemente). Assim, a produção estatística nacional fica altamente dependente do IBGE. Também temos fragilidade na produção e no uso de registros administrativos confiáveis. O aprimoramento do uso de big data também é outro desafio relevante para os próximos anos. Mas todos esses desafios podem ser enfrentados com muito diálogo com atores sociais, usando a expertise acumulada por essas instituições e aprimorando nossa produção estatística em processos amplos de renovação e resguardo das tradições necessárias. E isso é o oposto dessa interferência repentina no Censo, às vésperas de sua aplicação, sem debate nem justificativa, que nos fragiliza tanto em termos da produção de dados, como na construção de capacidades estatísticas mais gerais no país.

 

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