A cada aniversário do genocídio de Ruanda, líderes mundiais, acadêmicos e imprensa de diversos países tentam explicar como foi possível que entre 800 mil e 1 milhão de pessoas fossem assassinadas numa das maiores matanças desde o fim da Segunda Guerra Mundial.
No dia 5 de abril, dois dias antes de o genocídio completar 25 anos, o governo da França anunciou a criação de uma comissão para investigar seu próprio papel nesse evento. Os nove integrantes terão acesso total a documentos secretos.
Paira em muitos países, em particular na França e na Bélgica – este com poderes coloniais sobre Ruanda entre 1916 e 1962 –, a percepção de que houve “um sério erro de julgamento, uma espécie de cegueira quando não se previu as dimensões de genocídio do governo”, nas palavras do ex-presidente francês Nicolas Sarkozy (2007-2012).
Não são só os governos que fazem o mea culpa. Em 2017, o papa Francisco pediu “perdão a Deus” pelo papel da Igreja no massacre. As tensões entre hutus e tutsis foram o estopim do genocídio de 1994. A maioria do clero ruandês era hutu, e milhares de mortes de tutsis ocorrem dentro de igrejas e capelas.
O conflito é descrito como resultado de tensões étnicas, mas a divisão entre hutus e tutsis foi introduzida pelos colonizadores de maneira arbitrária, com base na aparência dos ruandeses. A minoria tutsi foi privilegiada pelos belgas. A maioria hutu, preterida, revidou após a descolonização. A rivalidade, marcada por uma série de episódios violentos, culminou no genocídio de 1994, quando 84% dos tutsis do país foram mortos no massacre.
Na área internacional, o genocídio deu início a um intenso debate sobre o que ficaria conhecido mais tarde como “responsabilidade de proteger”. O termo se aplica a uma suposta responsabilidade coletiva, de todos os países, diante de situações extremas, nas quais haja risco de genocídios e outros crimes contra a humanidade.
À época, a ONU (Organização das Nações Unidas) mantinha tropas de paz em Ruanda, mas a despeito dos alertas e pedidos de ajuda enviados à sede da organização, em Nova York, pouco foi feito.
Para analisar o impacto do genocídio de Ruanda nos debates sobre missões de paz, o Nexo entrevistou Gustavo Carlos Macedo, por e-mail, nesta terça-feira (9). Ele é doutorando em Ciência Política pela USP e foi pesquisador no Departamento de Prevenção de Genocídios e Responsabilidade de Proteger da ONU em Nova York entre 2017 e 2018.
Por que os militares da ONU que estavam em Ruanda não agiram para impedir o genocídio?
Gustavo Carlos Macedo Essa é uma das mais difíceis perguntas da história da ONU. Mas antes de mais nada, é preciso lembrar que a ONU não é uma organização simples. Nela se reúnem países com visões próprias e frequentemente conflitantes sobre o mesmo assunto. Como se isso não bastasse, a ONU tem ainda uma estrutura de funcionamento lenta e complexa, com procedimentos burocráticos longe de serem perfeitos. Dito isso, é possível dizer que em abril de 1994 os capacetes-azuis da ONU pouco fizeram para impedir o genocídio de Ruanda porque pouco poderiam ter feito.
Mais justo é entender que a responsabilidade pela inação daqueles dias não deve recair somente sobre os militares, que estavam seguindo as ordens vindas da ONU de Nova York. Nesse caso, quando falamos de “ONU” queremos dizer o Conselho de Segurança. O Conselho é a instância máxima da ONU que detinha o poder de autorizar que algo fosse feito para evitar o genocídio em Ruanda – inclusive através do uso da força caso necessário.
Na realidade, hoje sabemos que o comandante militar da missão da ONU em Ruanda à época, o canadense Roméo Dallaire, já havia alertado Nova York inúmeras vezes sobre um iminente massacre. Dallaire também teria pedido permissão para agir de maneira mais incisiva, o que lhe teria sido negado repetidas vezes. Sabemos também que não havia consenso entre os membros-permanentes do Conselho de Segurança (França, Reino Unido, Estados Unidos, Rússia e China) sobre o que fazer naquele momento, e que por fim nada foi feito.
Por trás disso tudo está o fato de que a ONU em geral, e os capacetes-azuis em particular, não estavam preparados para lidar com situações iminentes de atrocidades. Infelizmente, foi necessário um episódio como o genocídio de Ruanda para deixar evidente para o mundo todo que a ONU não possuía diretrizes claras para fazer aquilo para o qual ela foi criada em 1945: evitar outro holocausto. Ruanda foi um tamanho escândalo que seus efeitos sobre as normas e o funcionamento da ONU são sentidos até hoje.
O que mudou nos protocolos da ONU para situações como essa desde então?
Gustavo Carlos Macedo Muito foi feito desde então, embora ainda haja muito a ser feito. Além de Ruanda, outros episódios como o massacre de Srebrenica, em 1995, na antiga Bósnia-Herzegovina, foram fundamentais para o desenvolvimento de novas práticas de prevenção de atrocidades em massa. Duas importantes iniciativas surgiram a partir desses casos: a criação do Tribunal Penal Internacional para Ruanda (1994-2015) e do Tribunal Penal Internacional para a ex-Iugoslávia (1993-2017). Esses tribunais tinham por objetivo investigar, julgar e condenar os responsáveis pelos respectivos crimes de atrocidades. Os tribunais foram importantes pois foram instalados pelo Conselho de Segurança da ONU e serviram de base para a criação do TPI (Tribunal Penal Internacional) em 1998. O TPI é um tribunal permanente, localizado em Haia, na Holanda, e que pode julgar crimes cometidos por cidadãos de seus Estados signatários (sendo atualmente 123, inclusive o Brasil).
Mas julgar crimes de genocídio depois que eles aconteceram não era o suficiente para impedir sua recorrência. Era preciso, portanto, pensar em algo que agisse antes, ou seja, preventivamente. Foi nesse sentido que, em 1999, o então secretário-geral da ONU, Kofi Annan, encomendou a um grupo de especialistas um estudo sobre o que a ONU poderia fazer diante de novas atrocidades tendo em vista o respeito aos princípios de soberania e autodeterminação de cada país. Surgiu então em 2001 a “responsabilidade de proteger”, segundo a qual a soberania de um país não deve ser justificativa para que o país promova ou permita a ocorrência de genocídios, crimes contra a humanidade, crimes de guerra ou limpeza étnica contra pessoas em seu território.
Todavia, desde seu nascimento a responsabilidade de proteger é fonte de polêmica na ONU. Há muita divergência entre os estados-membros sobre o princípio que prevê que o Conselho de Segurança tem o poder de autorizar intervenções humanitárias através do uso da força sem o consentimento do país em questão. É o que hoje se discute, por exemplo, sobre a Venezuela. Para muitos, isso seria uma grave afronta aos ideais da Carta da ONU; para outros, seria apenas uma desculpa para potências militares promoverem seus próprios interesses. Em resumo, a falta de um consenso sobre o assunto é um dos maiores entraves para o avanço da prevenção de novos genocídios.
Finalmente, outra ferramenta da qual a ONU dispõe para lidar com cenários de atrocidades em massa são as operações de paz. Embora originalmente não seja essa a função das operações de paz da ONU, desde Ruanda essa mentalidade vem mudando pouco a pouco. Existem hoje aqueles que defendem que essas operações deveriam agir proativamente, de maneira ostensiva se necessário, com o objetivo de proteger civis e consequentemente prevenir a ocorrência de crimes de atrocidades nas regiões onde atuam.
As chamadas missões de paz também sofrem influência política e perseguem objetivos políticos? Ou são sempre apenas humanitárias?
Gustavo Carlos Macedo As missões de paz certamente sofrem influência política, mas isso não significa que ainda assim não sejam capazes de realizar objetivos humanitários. Na verdade, existe uma confusão sobre o papel que as operações de paz podem ter na prevenção de atrocidades. Se por um lado é possível afirmar que as operações de paz impactam positivamente na agenda preventiva; por outro, elas o fazem a um alto custo. Isso porque basicamente as operações de paz não foram desenhadas para impor a paz, e certamente não estão equipadas para realizar as chamadas ‘intervenções humanitárias’.
As intervenções humanitárias são operações de guerra. O que significa que nesse tipo de operação de combate há casos em que os capacetes-azuis da ONU seriam obrigados a se expor a riscos maiores para os quais não estão material nem juridicamente amparados. Experiências recentes evidenciaram o aumento da vulnerabilidade das populações locais em decorrência de posturas mais agressivas dos capacetes-azuis – uma flagrante violação do direito internacional humanitário. Outro reflexo foi o aumento do número de militares da ONU mortos em serviço – uma realidade comum às operações de paz no Mali, na República Centro Africana e no Sudão do Sul.
‘Não há consenso sobre até que ponto as missões de paz devem agir proativamente’
Isso ocorre porque, ao contrário da ideia original da Carta das Nações Unidas de 1945, a ONU não dispõe de um exército próprio. Pelo contrário, ela depende de doações voluntárias dos estados-membros que podem contribuir financeiramente ou através do envio de tropas. Há aí, portanto, um complicado processo de negociação entre a ONU e os países-membros. Diferentes interesses políticos sobre o tabuleiro influenciam desde o conteúdo do mandato dessas operações até a sua execução no terreno.
Logo, as missões de paz podem agir proativamente para impedir atrocidades, mas porque os riscos de criar precedentes de violação de princípios básicos como soberania e autodeterminação são elevados, não há consenso até que ponto as missões de paz devem agir proativamente. Ou seja, voltamos à mesma questão fundamental que tínhamos em Ruanda em 1994, e para a qual até hoje não conseguimos encontrar uma resposta consensual. Isso explica por que ainda hoje não se pode enviar capacetes-azuis para locais onde há fortes indícios de genocídio, como em Mianmar, na Síria e no Iêmen.
Qual a real contribuição que o Brasil deu a esse debate quando agregou à “responsabilidade de proteger” a “responsabilidade ao proteger”?
Gustavo Carlos Macedo A “responsabilidade ao proteger” é um excelente exemplo de como devemos pensar de maneira diferente sobre a prevenção de atrocidades. A proposta apresentada pela diplomacia brasileira ao Conselho de Segurança da ONU em 2011 impôs importantes questionamentos à “responsabilidade de proteger”.
Destaco dois pontos da proposta brasileira que ainda hoje influenciam o debate internacional sobre o assunto. Em primeiro lugar, pensar a responsabilidade do Conselho de Segurança diante de crimes de atrocidades, em especial a responsabilidade dos seus cinco membros permanentes que possuem o poder de vetar, a qualquer momento e sem qualquer justificativa, quaisquer tentativas de agir diante de atrocidades. Desse modo, o conceito apresentado pelo Brasil, em consonância com a tradição da diplomacia nacional, enfatiza ainda que a atual composição e procedimentos do Conselho devem ser radicalmente revistos e reformados.
Em segundo lugar, a “responsabilidade ao proteger” questiona o sequenciamento da aplicação da responsabilidade de proteger. Ou seja, afirma que o uso da força deve ser o último recurso e apenas após esgotadas todas os canais diplomáticos de diálogo possíveis.
Por fim, a proposta brasileira também inovou ao tentar sistematizar dentro de um único conceito recomendações aparentemente simples, mas que se levadas à risca podem evitar catástrofes ainda piores. Uma delas recupera a aplicação de um preceito caro à medicina: o de que o tratamento de uma doença não pode causar mais mal ao paciente do que a doença em si. Algumas vezes, por mais nobre que sejam nossas intenções, ao intervir pela força podemos acabar fazendo mais estragos do que se não tivéssemos feito nada.
Embora a “responsabilidade ao proteger” tenha caído em desuso, é possível dizer que ela deixou uma importante contribuição para o debate da “responsabilidade de proteger”, o qual incorporou muitas das observações feitas pela diplomacia brasileira e agora segue diante do desafio de tornar efetivas tantas lições aprendidas a tão alto custo.