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Por que é preciso dar transparência ao lobby, segundo este pesquisador

Professor Wagner Pralon, um dos autores de estudo que mostra grau de profissionalização da prática no país, alerta sobre os riscos de desequilíbrio na tomada de decisões sem regras claras

     

    A relação entre empresários e o poder público nunca esteve tão em evidência, em parte consequência das revelações feitas pela Lava Jato. Desde março de 2014, quando surgiu a operação, investigadores mostram como parte do poder privado atuou ilegalmente, por meio do pagamento de propina, em troca de ver seus interesses atendidos, ou por meio da aprovação de medidas no Legislativo e atos de governantes – além de influenciar resultados de licitações de contratos de obras públicas.

    Mas a atuação de empresas, organizações ou grupos de pessoas para influenciar agentes públicos e políticos não é, necessariamente, criminosa. Fazer lobby, expressão que resume a prática, não é regulamentado no Brasil, o que não significa que seja ilegal. Quando não envolve troca de dinheiro ou promessas de influência indevida, por exemplo, trabalhar pela aprovação de um projeto pode ser legítimo e é algo comum em democracias.

    Exemplos da prática de lobby

    • Enviar sugestões de redação de projetos de lei ou normas jurídicas em debate no Legislativo
    • Apresentar trabalhos técnicos com objetivo de fundamentar o debate de projetos de lei ou programas do Executivo
    • Propor a criação ou a extinção de programas públicos, de responsabilidade dos governos federal, estadual ou municipal
    • Indicar autoridades para cargos de confiança no Poder Executivo

    Atualmente, ao menos 2.000 profissionais atuam nessa atividade, de acordo com a Abrig (Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais). Os números e os resultados dessa atividade, no entanto, são imprecisos, em parte em razão da ausência de regulamentação do setor, o que dificulta a organização de informações sobre ela.

    Na tentativa de preencher esta lacuna, professores de três universidades pesquisaram as estratégias, os campos de atuação e o grau de profissionalização desses agentes. A pesquisa deu origem ao estudo “Lobbying no Brasil: profissionalização, estratégias e influência”, publicado pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), em setembro.

    “O dinheiro e a influência são poderosos e afetam as decisões políticas mesmo que sejam legalmente aceitos. Nesse sentido, a faceta pública e lícita do lobby passa a ter, depois dos fatos recentes, um destaque e uma relevância ainda mais pronunciados do que até então”

    trecho do estudo ‘Lobbying no Brasil: profissionalização, estratégias e influência’, publicado pelo Ipea

    Aumento da profissionalização e falta de regras

    Os pesquisadores entrevistaram representantes de 65 das 179 organizações credenciadas na Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. A partir das entrevistas, verificou-se que cada vez mais empresas dedicam recursos e destacam profissionais para atuar junto aos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

    Segundo os entrevistados, não é possível mensurar o quanto a atuação deles é decisiva no momento da tomada de decisão do governante ou para a aprovação de um projeto. Ainda assim, a percepção é de que é indispensável estar próximo das instâncias de poder. Para 100% dos entrevistados, o lobby tem poder para mudar a opinião ou voto de um parlamentar.

    Diante da evidência de que a atividade conta com os esforços e dinheiro de setores organizados, os pesquisadores atentam para a necessidade de regulamentação do lobby. Tema antigo de projetos de lei e de iniciativas do próprio governo federal, a regulamentação tem ao menos uma proposta em estágio mais avançado na Câmara, mas sem data prevista de votação. Para o cientista político e professor da USP Wagner Pralon, o essencial é que as regras assegurem transparência: quem fala para quem e com qual interesse.

    Pralon é um dos autores do estudo, juntamente com Manoel Leonardo Santos, professor da UFMG, Marcello Fragano Baird, da FGV, e Ciro Antônio da Silva Resende, mestrando em ciência política pela UFMG. Na entrevista abaixo, Pralon fala sobre a relevância e os limites do lobby e das regras que devem acompanhá-lo.

    Diante de tantos casos de denúncias de corrupção, qual a contribuição de um estudo sobre lobbying (que pressupõe uma relação mantida de forma legal)?

    Wagner Pralon Começo questionando a última parte da pergunta. A meu ver, não se deve pressupor que o lobbying sempre envolva uma relação legal. Acho que o termo “lobbying” é neutro neste sentido. Apenas designa uma atividade – a defesa de interesses junto aos tomadores de decisão. A defesa de interesses pode ser ilícita ou lícita. Quando a atividade de lobbying é ilícita, resulta em crime contra a administração pública (por exemplo, corrupção), e este crime deve ser punido na forma da lei.

    Num estudo como o que conduzimos, é claro que não adianta perguntar se alguém defendeu interesses mediante crime. Portanto, nosso estudo focaliza apenas o lobbying lícito. Sua contribuição é mostrar, na prática, as opiniões e os comportamento de lobistas que atuam no Congresso Nacional.

    Por que o lobby precisa ser regulamentado? De que forma?

    Wagner Pralon A regulamentação do lobbying consiste basicamente em recolher e divulgar informações sobre os lobistas (quem são, qual é o seu perfil, quem os paga, que temas os interessam, o que efetivamente buscam etc.) e sobre sua interação com tomadores de decisões (quem eles contatam, que pedidos fazem, etc.). Costumo comparar a regulamentação do lobbying com o Portal da Transparência [site com informações sobre receitas, despesas e contratos]. Corretamente, damos muita transparência ao gasto do poder público, mas comparativamente damos pouca ou nenhuma atenção às relações que os membros do poder público têm com os interesses organizados.

    O objetivo da regulamentação do lobbying é justamente dar transparência a essas relações. Em nenhum lugar do mundo a regulamentação do lobbying deve ser vista como uma panaceia para os problemas que envolvem a relação entre o público com o privado. Crimes contra a administração pública sempre podem acontecer, e o que tende a diminuir sua frequência são mecanismos eficazes de prevenção e combate a malfeitos (sistemas de controle interno e externo, trabalho de investigação policial e do Ministério Público, Judiciário efetivo, etc.).

    É possível mensurar qual o impacto do lobbying nas decisões políticas brasileiras, seja no Legislativo, no Executivo ou no Judiciário?

    Wagner Pralon Mensurar a influência do lobbying sobre decisões políticas é difícil. Isto porque, quando um tomador de decisão delibera, muitos outros fatores além do lobbying podem influenciar essa deliberação, tais como sua ideologia; a posição de seu partido; a pressão da mídia, do eleitorado e da opinião pública em geral; o contexto socioeconômico; o legado de decisões anteriores, etc.

    A rigor, para se provar o impacto do lobbying, é necessário isolar o efeito dessa atividade do efeito de todos os outros fatores mencionados anteriormente. Em outras palavras, é preciso mostrar que o resultado não teria ocorrido, ou seria diferente, na ausência do lobbying.

    Os entrevistados relataram interesse em diversas arenas, mas o Legislativo ainda parece ser o mais procurado. Por quê?

    Wagner Pralon O Congresso é a caixa de ressonância da política nacional. É lá que todas as grandes questões são discutidas e definidas. Portanto, é natural que se torne uma arena importantíssima para a atuação dos lobbies. No entanto, os lobbies também atuam junto aos poderes Executivo e Judiciário. No caso do Executivo, por exemplo, pode haver lobbying quando se discute a regulamentação de um projeto de lei ou o processo de licitação para a compra de bens ou serviços. No caso do Judiciário, a defesa de interesses usualmente se dá pelos advogados das partes, mas o lobbying pode ocorrer em outros cenários.

    O Supremo Tribunal Federal, por exemplo, tem convocado audiências públicas sobre diversos temas polêmicos, justamente para ouvir os interesses que se constituem em torno desses assuntos (por exemplo, ensino religioso em escolas públicas, políticas de ação afirmativa, regras para o financiamento de campanhas, aborto de fetos anencéfalos, etc.).

    O que há no sistema político brasileiro que torna o lobbying uma prática tão importante a ponto de empresas e grupos a profissionalizarem?

    Wagner Pralon As decisões do poder público podem trazer grandes consequências, positivas ou negativas, para empresas e outros grupos sociais. Nesse sentido, a profissionalização do lobbying busca dar mais efetividade à defesa de interesses nos processos de tomada de decisão, seja para promover alguma mudança desejada no status quo, seja para impedir uma mudança indesejada. A profissionalização do lobbying não é, todavia, uma tendência exclusiva do Brasil.

    Esse processo tende a se desenvolver em todos os sistemas políticos minimamente abertos, sempre que há grandes interesses em jogo. Quando o sistema político é fechado, o lobbying pode tomar outros feitios. Num contexto como esse, ter acesso à pessoa “certa” pode ser mais importante que defender interesses de modo profissional.

    O lobby desequilibra a democracia?

    Wagner Pralon Pode desequilibrar, sim. A prática do lobbying depende de recursos, e em sociedades desiguais como a nossa, em que os recursos são injustamente distribuídos, as organizações mais endinheiradas têm mais condições de promover seus interesses que os demais segmentos sociais. A regulamentação do lobbying pode ajudar a combater esse desequilíbrio de duas formas: em primeiro lugar, obrigando o tomador de decisão a ouvir o contraditório, isto é, estabelecendo que, sempre que ele ouvir um interesse, deverá também ouvir o interesse oposto. Em segundo lugar, informando a sociedade sobre os interesses atuantes em torno de uma questão. A divulgação desta informação pode estimular a atuação de interesses opostos, até então desmobilizados.

    No entanto, a ação do Estado pode ser indispensável para a defesa de interesses difusos, como a preservação do meio ambiente, ou para a defesa de segmentos sociais muito grandes e desarticulados, como os consumidores. Sem a ação do Estado em temas como esses, os lobbies de interesses poderosos poderiam prevalecer sem nenhuma oposição à altura. Outra forma de o estado promover o equilíbrio entre os interesses é dar a máxima publicidade à tomada de decisões. Quando as decisões são tomadas publicamente, os argumentos que buscam influenciá-las precisa ser mais sofisticados e referenciados ao interesse público.

    Quando se fala em lobby, quase que imediatamente se pensa na atuação do setor privado. É correta essa percepção? A sociedade civil deveria atuar com igual “profissionalização”?

    Wagner Pralon Geralmente, as organizações da sociedade civil preferem usar o termo “advocacy” em vez de lobbying, buscando distinguir a defesa de “causas sociais” da defesa de autointeresses materiais. Dito isso, é possível afirmar que muitas organizações da sociedade civil também têm buscado profissionalizar a defesa de interesses. Por exemplo, organizações que promovem a cultura da paz, o direito das crianças e outras causas sociais têm enviado seus funcionários encarregados da representação de interesses para participar de cursos de especialização em relações governamentais, para integrar organizações profissionais de lobistas, etc.

    Mas, como disse acima, lobbying exige recursos. Nesse sentido, embora uma atuação profissional também seja importante para as organizações da sociedade civil, tende a ser mais difícil para eles, na medida em que dispõem de menos dinheiro para investir nessas atividades. Às vezes, no entanto, a escassez relativa de recursos pode ser compensada pela legitimidade da causa defendida. No que se refere ao lobbying bem sucedido, o dinheiro importa, mas nem sempre é a única coisa que importa.

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