Um candidato a presidente é eleito com mais de 50 milhões de votos. Mas o apoio das urnas será em vão se ele não conseguir a maioria dos 513 deputados de 28 partidos partidos na Câmara. Esse é o Brasil, e a esse sistema se dá o nome de presidencialismo de coalizão.
Quem formulou pela primeira vez o conceito foi o cientista político Sérgio Abranches, em um livro publicado em 1988 — o país se abria a um ciclo democrático e Sérgio tentou projetar como se daria na nova fase a relação entre Executivo, Legislativo e Judiciário. À época, ele escreveu que o sistema político seria adequado para representar a pluralidade do Brasil e que a preocupação com a proliferação excessiva de partidos era “exagerada”, pois o custo de obter votos bloquearia legendas oportunistas.
Sérgio não contava com o aumento de incentivos ao funcionamento dos partidos, como o tempo gratuito em rádio e TV e o amplo acesso ao fundo partidário. “O modelo era de fragmentação moderada. Hoje é de hiperfragmentação, e isso evidentemente é disfuncional”, diz ele em entrevista ao Nexo, antes de participar de seminário em Brasília sobre o tema.
De todos os Congressos do mundo, o brasileiro é o que tem mais partidos representados, o que torna “praticamente impossível” aprovar grandes reformas, diz.
“Mesmo a governança cotidiana se torna muito mais cara e penosa. Nossa cultura de formação de coalizões é de cooptação, troca de cargos”
Esse nó político está por trás do aumento do número de ministros no governo federal, que subiu de 12 para 39 de Fernando Collor a Dilma Rousseff, e da ocupação de cargos de direção em empresas públicas por indicados políticos, gênese da Operação Lava Jato. A própria escolha do vice-presidente, pelo cabeça da chapa, tem um elemento que pretende agradar partidos aliados e montar a coalizão.
Na sua opinião, o caminho mais efetivo para reduzir o número de legendas é fazer mudanças pontuais nos incentivos ao seu funcionamento, como o fundo partidário e o tempo de TV. Ele é cético quanto à realização de reformas profundas do sistema eleitoral, cujo resultado seria incerto e o risco de frustração, alto.
O que é presidencialismo de coalizão?
Sérgio Abranches Um sistema multipartidário no qual as condições da disputa eleitoral não permitem que o presidente obtenha a maioria [só] com o seu partido. Ao mesmo tempo, há uma tal interdependência entre Legislativo e Executivo que o presidente não tem condições de governar sem o apoio majoritário do Congresso. Então ele faz uma aliança com partidos que não necessariamente têm afinidade com seu programa de governo.
O sr. elaborou esse conceito em 1988. O que mudou de lá pra cá?
Sérgio Abranches Desenvolvi o modelo examinando a história da segunda República, de 1945 a 1964, e fiz algumas projeções para o período pós-1988. A principal delas é que sem a interferência militar na política, a mediação do conflito entre Executivo e Legislativo tenderia a ser fortemente judicializada. Isso ocorreu. A segunda mudança importante é que o presidencialismo ficou muito mais fragmentado partidariamente. Temos hoje o maior número de partidos do mundo com representação no Congresso. É uma situação muito mais difícil de administrar politicamente.
Em 1988, o sr. escreveu que era “exagerada” a preocupação com a proliferação dos partidos. Isso mudou?
Sérgio Abranches Com certeza. O regime ficou mais liberal na formação de partidos e se fragmentou. Houve um aprendizado dos políticos sobre como usar uma legenda. E houve mudanças nas regras de campanha eleitoral, de financiamento de campanha e de uso de TV gratuito que incentivaram dramaticamente a proliferação de partidos. Na época em que escrevi o artigo eu falava que o modelo brasileiro era de fragmentação moderada. Hoje nosso modelo é de hiperfragmentação, e isso evidentemente é disfuncional. O principal incentivo a isso é o uso da televisão e o tipo de campanha que temos.
Em 1988 também não existia o fundo partidário.
Sérgio Abranches Não, ele foi criado logo em seguida, e também faz parte do padrão de financiamento de campanha. As regras de distribuição do fundo partidário são muito frouxas para um sistema hiperfragmentado como o que a gente tem.
O que o sr. mudaria em relação ao fundo?
Sérgio Abranches Reduziria seu papel no financiamento dos partidos, sobretudo fora da época de campanha, e tornaria mais rigoroso o acesso a ele. Também estabeleceria [como critério] não só o desempenho nas eleições federais — um partido que ainda não tenha alcançado boa representação na Câmara mas já tenha uma representação significativa de prefeitos poderia ter acesso. E manteria a proibição ao financiamento empresarial.
O número de partidos representados na Câmara subiu de 22 para 28 de 2010 a 2014. Mantidas as regras atuais, a tendência é de aumento de fragmentação ou chegamos a um teto?
Sérgio Abranches Se as regras continuarem as mesmas, não há nenhuma razão para parar de se criar partidos. Porque há uma vantagem: você vai mercadejar segundos na televisão, vai ter acesso [ao fundo]. Há grupos de oportunistas que vivem às custas do fundo partidário o ano inteiro.
Qual é o impacto da fragmentação partidária na capacidade do governo de promover reformas?
Sérgio Abranches Total, grandes reformas se tornam praticamente impossíveis. Mesmo a governança cotidiana se torna muito mais cara e penosa do ponto de vista de concessões, de cargos distribuídos. Nossa cultura de formação de coalizões não é como a da Europa, de negociação programática, mas é de cooptação, troca de cargos.
A proliferação de partidos tem alguma relação com o processo de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff?
Sérgio Abranches Não, ela precede o processo de impeachment e vai continuar. Na verdade, a gente teve na disputa presidencial uma compactação. Na eleição do [Fernando] Collor tivemos 20 candidatos a presidente da República e o voto foi muito fragmentado. Do Fernando Henrique para cá a gente tem um menor número de candidatos e uma votação mais concentrada em dois, que foi o que produziu a vocação presidencial do PSDB e do PT.
Como o sr. avalia a proposta de criar uma cláusula de barreira, que exigiria que os partidos tivessem um percentual mínimo dos votos para ter assento na Câmara?
Sérgio Abranches É uma boa medida. O único defeito é que às vezes ela pune partidos considerados consistentes junto com partidos fisiológicos. Por exemplo, Rede e PSOL seriam punidos junto com PEN e Solidariedade.
O benefício da cláusula compensa o ônus?
Sérgio Abranches Sim, porque esses partidos passariam a ser abrigados como tendências dentro da estrutura partidária que continuar existindo. [Outra opção seria] mudar a regra de cálculo do coeficiente eleitoral, usando um sistema mais parecido com o da Escandinávia, que exige que a votação dos partidos seja suficientemente grande, o que funciona quase como uma cláusula de barreira.
O sr. vê espaço político hoje no Congresso para reformas dessa natureza?
Sérgio Abranches Reforma política é muito difícil em qualquer circunstância, mas numa [situação] traumática como a que a gente está vivendo tem até mais chance. [O problema é que] a gente nunca sabe qual é o efeito de uma reforma nas regras eleitorais. Em vez de mudar a legislação eleitoral, deveríamos começar mexendo nos incentivos não eleitorais: o dinheiro que se distribui aos partidos, formas de financiamento de campanha, excesso de uso de televisão, coibir a marquetagem. São incentivos muito mais poderosos do que mudar as regras eleitorais em si.
O sr. conhece exemplos de países que fizeram reformas eleitorais que deram certo?
Sérgio Abranches Por exemplo, a Nova Zelândia e a Itália fizeram reformas eleitorais. A Nova Zelândia fez para aumentar o número de partidos, porque achava que o bipartidarismo era pouco representativo, e a Itália para tentar [reduzir e] evitar as crises. Na Itália deu o [Silvio] Berlusconi e a Nova Zelândia manteve o bipartidarismo. A gente nunca sabe qual será o efeito real. Pouquíssimos países fizeram reformas eleitorais e os resultados foram mistos. No fundo, as expectativas foram frustradas.