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Um ano de relação Executivo-Legislativo no governo Bolsonaro


Este ensaio avalia a relação Executivo-Legislativo em 2019. O texto é o quinto de uma série sobre o primeiro ano de Jair Bolsonaro na Presidência – e é parte de uma parceria entre o ‘Nexo’ e a Associação Brasileira de Ciência Política

Em 2018, o Brasil assistiu à eleição de um candidato improvável para o mais alto cargo do seu sistema político. Jair Bolsonaro ganhou no segundo turno a disputa para a Presidência da República, surpreendendo a maior parte dos analistas políticos que apostava numa reedição da disputa PT-PSDB que vinha estruturando a competição política no país nas últimas seis eleições.

Eleito por um partido que conquistou 10% das cadeiras na Câmara, Bolsonaro se tornou então mais um presidente minoritário. A solução para os presidentes minoritários conseguirem aprovar sua agenda de políticas e governar o país até então tinha sido a formação de coalizões multipartidárias majoritárias. Esse arranjo, emprestado dos sistemas parlamentaristas, diga-se de passagem, ficou conhecido como “presidencialismo de coalizão” e tem na alocação de ministérios para os partidos parceiros a sua expressão mais formal. A composição do Congresso se mostrou favorável para Bolsonaro. Contudo, seu discurso se opunha aos governos de coalizão, tomando-os como sinônimo de “velha política” ou pura e simplesmente como corrupção governamental.

Uma vez no cargo, Bolsonaro optou por formar um governo composto, segundo sua definição particular, por técnicos. “Um time de ponta”, como diz a sua mensagem presidencial. Na prática, Bolsonaro optou por governar com uma coalizão baseada em grupos sociais e econômicos com áreas de interesse temático bem definidas. Esses grupos são os evangélicos, o agronegócio, movimentos pró-armas, além dos militares. Duas áreas temáticas merecem maior ênfase: o combate à corrupção na sua vertente mais próxima da Lava-Jato, que aparece no governo na figura do ministro Sérgio Moro, e o compromisso com a liberdade econômica formalizada na figura do ministro Paulo Guedes.

Um ano depois, é possível analisar em que medida essa coalizão social heterogênea e sem base partidária clara foi bem-sucedida no Congresso. Em termos de proposição, o governo Bolsonaro apresentou ao Congresso 79 iniciativas legislativas. Para além dos números, o conteúdo dessas proposições é o que de fato importa. A pauta mais comumente associada a Bolsonaro é a chamada agenda de costumes. Esses são projetos sobre lei, crime e família. Nessa nomenclatura entraria a liberação do uso de armas de fogo, a pauta de combate à corrupção, religião, aborto e sexualidade.

Contudo, a agenda submetida pelo governo Bolsonaro para o Congresso não é prioritariamente uma agenda de costumes, e sim uma agenda econômica. 42 projetos são sobre assuntos de gestão da economia. A área social aparece com 11 proposições, e a área de crime, com oito proposições. Nessas duas áreas, aparecem os temas mais alinhados, como regras para a escolha dos dirigentes de universidades e institutos federais, o porte de armas e as medidas anticrime.

A relação entre Executivo-Legislativo está no centro da governabilidade do sistema político. Quando ela vai mal, pode-se gerar no mínimo imobilismo, e, em situações mais extremas, crises da própria democracia

A composição da agenda indica que há duas dimensões no seu conteúdo, a dimensão econômica, associada a Paulo Guedes, e a dimensão de costumes, associada aos grupos sociais que apoiam mais enfaticamente Bolsonaro. Contudo, quando consideramos o sucesso das proposições, esse conteúdo bidimensional desaparece. O governo Bolsonaro conseguiu aprovar 15 proposições no seu primeiro ano de gestão. Uma taxa de sucesso de 19%. Dessas proposições, 12 são da área econômica. De forma mais explícita, das 15 proposições aprovadas, 12 vieram diretamente das mãos de Paulo Guedes, de acordo com as exposições de motivos que acompanham os projetos. Com mais uma proposição assinada pelo seu secretário-executivo, isso quer dizer que 86% do que foi aprovado pelo governo foi por meio do ministro da Economia.

A proposição mais importante do governo foi sem dúvida a reforma da Previdência. A credibilidade do ministro Paulo Guedes junto aos grupos de interesse econômico, além da composição liberal — na economia — do Congresso e a liderança de Rodrigo Maia, presidente da Câmara dos Deputados, culminou na aprovação da proposição. Tal reforma passou a ser considerada uma agenda da maioria e não algo pelo qual o presidente tenha trabalhado de maneira enfática para sua aprovação.

E quanto à pauta de costumes, tão cara aos grupos que formam a coalizão social e que domina o discurso do presidente? O número de proposições é substancial. Contudo, a aprovação desse tipo de agenda é notoriamente difícil. São temas que dividem a sociedade e que possuem pouco potencial de retorno eleitoral para os parlamentares. Claro que o discurso de Bolsonaro tem o potencial de tornar esses temas salientes no eleitorado, mas convencer os parlamentares a apoiar essa agenda é outra história. A questão que fica é se Bolsonaro vai gastar energia para tentar propor e passar a sua agenda de costumes — que consistentemente afeta direitos de minorias — no Congresso, e o que acontecerá quando a inércia legislativa nesses temas e a reação dos grupos implicados afetar a capacidade do presidente de entregar a sua agenda mais cara.

Enquanto barra, explícita ou implicitamente, uma agenda mais controversa do presidente, o Congresso vem assumindo no plano legislativo um papel de liderança. Além de desidratar parte importante do seu conteúdo e ter no presidente da Câmara o principal articulador de aprovação da reforma da Previdência, o Legislativo aumentou a sua participação mais ativa na proposição de políticas. O Congresso aprovou 32 proposições legislativas, 15 do Executivo e 17 de iniciativa do Legislativo. Números mais equilibrados e com protagonismo do Congresso, e isso mesmo considerando que, das 15 proposições aprovadas pelo Executivo, 11 são Medidas Provisórias, dispositivo de uso exclusivo do presidente.

Em suma, enquanto Paulo Guedes e sua agenda de liberalização da economia agrada aos setores liberais do Congresso e aos grupos de interesse, alcançando assim sucesso legislativo, a agenda de costumes é freada pelo Parlamento e pelos grupos sociais afetados. Dessa forma, em 2019, a relação entre Executivo e Legislativo vem mostrando um padrão de alternância. Na ausência do Executivo, o Legislativo assumiu o protagonismo. O problema aparece quando os dois entrarem em rota de colisão.

A relação entre Executivo-Legislativo está no centro da governabilidade do sistema político. Quando ela vai bem, a agenda de políticas é aprovada e mudanças relevantes para a sociedade são implementadas. Quando ela vai mal, pode-se gerar no mínimo imobilismo, e, em situações mais extremas, crises da própria democracia. Por enquanto, o Legislativo vem assumindo um forte protagonismo na produção de políticas, dada a ausência da coordenação presidencial. Só o tempo dirá a quais interesses esse protagonismo serve e quanto tempo irá durar. Em um ano de governo, o cenário mais extremo não ocorreu. Mas isso quer dizer que está tudo bem? Otimismo exacerbado pode se mostrar contraproducente. Uma anedota bastante popular nos Estados Unidos fala sobre quando otimismo demais pode não ser bom:

Um otimista cai do Empire State Building. Enquanto passa rapidamente por cada um dos andares do icônico arranha-céu da cidade de Nova York o otimista é perguntado, — como estão as coisas? Sua resposta é sempre: — por enquanto, tudo bem!

Mariana Batista é professora do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco

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