Foto: Pool New/Reuters

O paradoxo do multilateralismo em tempos de pandemia


A crise mundial apenas escancara um desgaste histórico do modelo de participação e engajamento dos Estados desenvolvido pela ONU nas últimas décadas

Uma constatação que tem sido repetida por muitos analistas é de que a pandemia causada pelo coronavírus se soma a várias outras crises existentes, aprofundando-as. No que diz respeito às relações internacionais, a pandemia colocou em evidência um problema antigo: a crise do multilateralismo.

Apontado como inoperante, ineficiente e custoso, o multilateralismo ganhou novos inimigos com a ascensão do “antiglobalismo”, termo em disputa que significa, entre outras coisas, a reação à governança global e às instituições internacionais e cujo mais importante adepto é Donald Trump, e agora o atual governo de Jair Bolsonaro. Seria então o momento propício de se repensar e reformar esse modelo vigente de cooperação internacional?

O multilateralismo é mais do que a cooperação envolvendo três ou mais Estados. Trata-se da adesão desses atores em torno de um projeto e do compartilhamento de normas e valores comuns, podendo resultar em acordos informais (como os regimes internacionais, ou seja, conjuntos de normas e regras sobre determinada área) ou formais, como são as organizações internacionais, espaços permanentes de cooperação.

É paradoxal que a crise do multilateralismo tenha atingido seu ápice justamente em 2020, ano em que se comemora o seu centenário, inaugurado com o início das operações da Liga das Nações a partir do estabelecimento de sua sede em Genebra, na Suíça. Apesar de extinta em 1946, a Liga é considerada o embrião do que viria ser a ONU (Organização das Nações Unidas), criada em 1945.

As comemorações do centenário foram canceladas devido à pandemia, mas um site lançado pelo escritório da ONU em Genebra reúne informações sobre a sua trajetória. Consciente da crise de credibilidade que vive, a ONU tentou chamar atenção à importância do multilateralismo com a celebração do “Dia Internacional do Multilateralismo e da Diplomacia para a Paz”, realizada pela primeira vez em 24 de abril de 2019. Na ocasião, o secretário-geral das Nações Unidas, António Guterres, afirmou que os “desafios globais estão mais conectados, mas nossas respostas estão ficando mais fragmentadas”.

Como demandar do multilateralismo efetividade se os próprios Estados nacionais não estão engajados de forma consistente em uma ação coletiva?

Essa situação se consolida com a atual pandemia global do coronavírus que demanda, mais do que nunca, esforços coordenados, especialmente por parte da OMS (Organização Mundial da Saúde), agência especializada da ONU. A OMS possui autoridade normativa e faz recomendações que podem ser incorporadas voluntariamente em legislações nacionais, regulações e protocolos, sem, contudo, haver um mecanismo que garanta seu efetivo cumprimento para além do constrangimento público e político. Atualmente, sua atuação tem sido criticada, principalmente pela suposta falta de transparência das informações fornecidas pelos seus países-membros — sobretudo em relação à China — e inabilidade em fornecer respostas “concretas” para as questões de saúde global.

Cabe lembrar que as eventuais falhas atribuídas à Organização Mundial da Saúde derivam, sobretudo, da própria natureza das organizações intergovernamentais, que dependem de decisões, de engajamento e da contribuição financeira voluntária de seus Estados-membros. No caso da OMS, a dependência dos países sócios é ainda maior, pois são eles que elegem seu diretor-geral, aprovam o orçamento (que também pode ser direcionado segundo seus interesses) e determinam o seu plano de ação.

Ainda assim, a atual crise é vista por Gilberto Rodrigues e Alberto Kleiman como uma conjuntura favorável para que um “novo” multilateralismo seja estruturado, cada vez mais pautado no perfil cooperativo técnico-científico. Ao mesmo tempo, pesquisadores da iniciativa “Santé Mondiale 2030” acreditam ser necessário definir “qual OMS queremos” para o futuro, ressaltando, para além das reformas na própria estrutura da organização, a importância de os Estados-membros darem efetivamente prioridade a uma abordagem coletiva de saúde global.

Para se pensar em um “novo” multilateralismo, o regionalismo também não pode deixar de ser considerado, já que ajuda a oferecer respostas mais adequadas reforçando a própria ação multilateral. No entanto, com exceção da União Europeia, que agora parece estar buscando respostas coletivas para a crise, outros processos de integração regional se mostram fragilizados.

Para a América do Sul, região que abriga um dos epicentros da pandemia graças ao descaso do Brasil, é forçoso destacar mais uma ausência do que as tímidas ações das instituições regionais em constante tribulação: o fim do Isags (Instituto Sul-Americano de Governo em Saúde que pertencia à Unasul (União de Nações Sul-Americanas), grupo desmantelado devido à nova orientação política da região. Além de conceber a saúde como direito inalienável dos cidadãos sul-americanos, o Isags possuía um banco de dados sobre preços de medicamentos, entre outros projetos.

Cabe frisar que esse debate também não pode deixar de considerar outros atores para além dos Estados nacionais. Não é recente a atuação dos governos locais no contexto internacional, mas a questão tem ganhado grande centralidade com a importância do papel das cidades no combate à pandemia.

Recentemente foi criada, pela rede Metropolis e pela Aliança Latinoamericana de Cooperação entre Cidades, a plataforma colaborativa online “Cities for Global Health” para compartilhamento de experiências locais de resposta à pandemia de covid-19, que, em julho, já havia reunido mais de 620 iniciativas, de 98 cidades, de 34 países do mundo. Foi também lançado o projeto de cooperação “Emergency Governance for Cities and Regions” entre a rede Cidades e Governos Locais Unidos, a própria rede Metropolis e a London School of Economics, que visa agrupar ideias e ferramentas de como fortalecer a capacidade institucional de resposta de governos locais e regionais para grandes emergências complexas.

O centenário do multilateralismo não tem sido comemorado da forma como esperariam os idealizadores da Liga das Nações. A pandemia mundial apenas escancara um desgaste histórico do modelo de multilateralismo desenvolvido pela ONU nas últimas décadas. Apesar do inegável papel que essa organização desempenha nas relações internacionais, a crise atual deve ensejar uma reflexão ampla e articulada sobre o multilateralismo que também leve em consideração o regionalismo — que por si só também precisa ser fortalecido — e os novos atores internacionais.

Por fim, cabe então indagar: como demandar do multilateralismo efetividade se os próprios Estados nacionais não estão engajados de forma consistente em uma ação coletiva e colaborativa? A resposta a mais esse paradoxo, parece ser chave para um “novo” multilateralismo possível.

Flavia Loss de Araujo é doutoranda pelo IRI-USP (Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo) e mestra pelo Prolam (Programa de Pós-Graduação Integração da América Latina) da USP. Professora na FMU (Faculdades Metropolitanas Unidas) e Unicsul (Universidade Cruzeiro do Sul). Pesquisadora do ODR (Observatório do Regionalismo).

Kelly Komatsu Agopyan é doutoranda e mestra pelo IRI-USP. Graduada em relações internacionais pela PUC-SP (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo). Foi assessora para assuntos internacionais da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania da Prefeitura de São Paulo.

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