Foto: Amanda Perobelli/Reuters

Como a covid-19 pode estar catalisando a inovação no Estado


É necessário pensar em novos paradigmas de inovação em governo, voltados ao fortalecimento da capacidade estatal

A crise sanitária, econômica e social desencadeada pela pandemia do novo coronavírus transformou a agenda de inovação no governo em uma necessidade concreta. Em um contexto de urgência, em que faltam informações completas para tomada de decisão por parte das lideranças públicas e há incertezas coletivas, mesmo de caráter técnico e científico, os países têm investido recursos orçamentários e horas de trabalho no desenvolvimento e na adoção de tecnologias emergentes para prevenção, diagnóstico e tratamento da covid-19.

Essa mudança provocou uma inflexão na agenda acadêmica e prática de inovação em governo. Essa, que era até então predominantemente voltada à busca por eficiência (fazer mais com menos recursos), passou a ser pautada por uma maior preocupação com a capacidade efetiva de entrega de políticas públicas essenciais, fortalecendo uma lógica de inovação orientada por desafios e demandas sociais. Nesse sentido, busca-se maior efetividade (capacidade de fazer uma coisa da melhor maneira possível) como também a legitimidade do setor público para enfrentar problemas complexos.

Em décadas recentes, a narrativa predominante sobre o tema de inovação em governo era de que os governos, com suas estruturas burocráticas rígidas, deveriam aumentar seu desempenho de forma exponencial para executar mais políticas públicas com menos recursos: uma agenda voltada para aumento de eficiência. A materialização dessa agenda se deu por meio de emulação, por parte de governos, de práticas do setor privado: ciclos rápidos para desenvolvimento de novos produtos e serviços, maratonas de programação, e a crença, um tanto ingênua, de que todo e qualquer desafio do governo poderia ser resolvido por meio das chamadas de startups. Contudo há uma limitação importante na transferência de conceitos do setor privado ao público, uma vez que as motivações do setor privado para inovar (aumento da competitividade e maximização dos lucros) não são as mesmas do setor público.

A crise da covid-19 deslocou a discussão ao colocar no centro do debate o papel da inovação em governo na construção de capacidade estatal. Ou seja, se antes a inovação em governo podia ser entendida como uma agenda de caráter incremental ou acessório, passou a ser insumo necessário para o processo de construção de novas capacidades de provisão de políticas e serviços públicos pelo Estado. Tecnologias ligadas à saúde pública, como novos ventiladores pulmonares e testes de diagnóstico são os exemplos mais evidentes. Mas mesmo a digitalização de serviços públicos diversos, por exemplo, passou a ser entendida como essencial, na medida em que é necessária para garantir o acesso a serviços básicos em um contexto de restrição de atividades econômicas e de circulação de pessoas.

O Estado empreendedor tem emergido como uma importante forma para enfrentar os grandes desafios sociais com que todos os países, cedo ou tarde, vão se deparar

Capacidades estatais não devem ser entendidas apenas como a disponibilidade de recursos orçamentários, de pessoal, ou mesmo a existência de determinado tipo de órgão público. Aqui, nos referimos ao conjunto de capacidades administrativas gerenciais necessário para que governos, de diversos níveis, sejam capazes de formular e implementar políticas públicas de forma coordenada, agindo sobre os desafios públicos de forma ativa e efetiva, e respondendo às demandas sociais. O papel dos arranjos institucionais das políticas públicas, ou seja, o conjunto de regras, mecanismos e processos utilizados por agências e órgãos governamentais na implementação de políticas, é determinante dessa capacidade estatal.

A concepção mais voltada à eficiência que orientava os esforços de inovação em governo desde os anos 1980 teve seu início a partir das agendas reformistas embasadas no arcabouço teórico do “New Public Management”. Elas visavam à superação da concepção weberiana de Estado, baseada em organização hierárquica de estruturas burocráticas autônomas e pouco integradas. Embora o objetivo seja indiscutivelmente válido, esses esforços foram norteados por uma emulação excessivamente otimista de práticas privadas.

O que a crise tem demonstrado é que esses esforços não foram suficientes ou foram até contraproducentes no sentido de produzir maior capacidade de reação no Estado. O caso dos EUA deixou claro que mesmo um país líder em inúmeros índices ligados a inovação, dotado de instituições de pesquisa bem estruturadas, pesquisadores da melhor qualidade e um parque industrial de saúde sólido pôde ter um desempenho sofrível no combate à pandemia, por não ser capaz de converter uma grande “capacidade instalada” em um conjunto de políticas públicas efetivas para o enfrentamento da crise causada pela doença. O papel de uma liderança negligente e negacionista não deve ser subestimado nesse caso, mas o subfinanciamento de agências de saúde pública teve papel importante.

Assim, é necessário pensar em alternativas de novos paradigmas voltadas tanto ao fortalecimento da capacidade estatal para liderar processos de desenvolvimento como também o foco na ampliação de formas de relacionamento com diferentes atores no âmbito da gestão pública a fim de conseguir conjugar esforços para atingir objetivos específicos.

Antes mesmo da pandemia, já estava em curso um debate que colocou no centro da discussão o papel do Estado na construção de mercados e de políticas de inovação voltada à resolução de desafios complexos e de interesse público. No livro de 2017 “Políticas de inovação pelo lado da demanda no Brasil”, André Tortato Rauen apontou quatro razões para que o Estado assuma essa posição: 1) enfrentamento de grandes desafios nacionais com controle sobre o processo; 2) redução da incerteza coletiva por meio do aumento do conhecimento sobre determinada solução; 3) soluções inovadoras poderão gerar serviços públicos mais efetivos; 4) investimento público em ciência e tecnologia atrelado à necessidades interesse público. Todavia, não basta que o Estado apenas demande, é preciso, sobretudo, da capacidade de resposta e sinergia mínima com outras forças, sejam do mercado ou não.

No artigo de 2018 “Mission-Oriented Innovation Policy and Dynamic Capabilities in the Public Sector”, Mariana Mazzucatto e Rainer Kattel já vinham discutindo a ideia de que, mais do que estruturas ou formas de organização do Estado específicas, deve-se construir conjuntos de habilidades e rotinas que orientam a tomada de decisão. Esse conjunto de habilidades deve permitir o governo tanto a desenhar e propor um conjunto de políticas públicas mais adequado para determinado fim como também ser capaz de implementá-las e avaliá-las sistematicamente, de modo a reconfigurar essa atuação conforme o ambiente evolui.

Essa agenda não deve servir apenas para gerenciar os efeitos imediatos da crise de saúde pública. Pelo contrário, a pandemia do novo coronavírus pode ser a primeira, mas dificilmente será a última grande crise de saúde pública das próximas décadas.

Outras crises complexas nos rondam e nos atingirão, cedo ou tarde. A crise climática em curso é um exemplo e poderá ser ainda mais dramática e disruptiva do que a crise que temos enfrentado. E por isso, o “Estado empreendedor”, mais do que nunca, tem emergido como uma importante forma para enfrentar os grandes desafios sociais com que todos os países, cedo ou tarde, vão se deparar.

Felipe Massami Maruyama é bacharel em design pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (Universidade de São Paulo), mestre e doutorando em engenharia de produção pela Escola Politécnica da mesma universidade. Atualmente, atua como diretor de Inovação em Governo do Impact Hub à frente da implementação do programa IdeiaGov.

João Arthur Reis é bacharel em relações internacionais pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul), mestre em economia e política internacional pela UFRJ (Univerisdade Federal do Rio de Janeiro) e pós-graduado em liderança e gestão pública pelo Centro de Liderança Pública. Atualmente é diretor técnico na Coordenadoria de Ciência, Tecnologia e Inovação da Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Estado de São Paulo.

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