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Parcerias público-privadas: o que são os Contratos de Impacto Social


Disseminado ao redor do mundo, modelo que concilia retorno financeiro ao investidor e economia ao poder público carece de maior consolidação no Brasil

Qualquer medida para a superação das várias crises — sanitária, política, econômica, social — que estamos vivendo e para o enfrentamento dos problemas crônicos do país deve desenvolver estratégias de fomento a iniciativas de interesse social. Na esteira de alavancar projetos inovadores, figura como potencial ferramenta o CIS (Contrato de Impacto Social).

O CIS diferencia-se dos modelos tradicionais de parceria por inaugurar uma nova dinâmica de remuneração do parceiro privado, em que este assume integralmente o risco do resultado, somente recebendo o pagamento caso as metas preestabelecidas sejam atingidas.

Com isso, incentiva-se a produção de impacto social positivo, conciliando retorno financeiro ao investidor e economia ao poder público, que além de transferir o risco do resultado à iniciativa privada, beneficia-se de eventuais reduções de custo geradas pelo desenvolvimento de soluções mais eficientes.

O CIS ainda carece de maior consolidação no Brasil, mas é modelo disseminado ao redor do mundo. Atualmente, segundo a instituição britânica Social Finance, há 138 experiências de CIS sendo desenvolvidas nas mais diversas áreas sociais, como saúde, educação, segurança pública, empregabilidade, entre outras, movimentando mais de R$ 2 bilhões em investimentos sociais. Embora o maior número de projetos esteja concentrado no norte global, há emergente desenvolvimento de experiências na América Latina.

É preciso fortalecer práticas que privilegiem o enfoque no controle de resultados e no desenho de procedimentos de seleção aptos a identificar parceiros interessados

Há diversas estratégias para incentivar a maior operacionalização do CIS no Brasil que passam pela adaptação de modelos contratuais já utilizados pela administração pública à dinâmica própria do CIS ou pela formulação de novo marco jurídico.

Dentre os instrumentos já disciplinados pela legislação, ganham destaque as parcerias regidas pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Lei 13.019/2014), como ocorre no caso da iniciativa do governo do estado de São Paulo para a diminuição da reincidência de jovens na Fundação Casa.

O marco congrega uma série de elementos positivos, reforçando a centralidade do controle de resultados, a partir de dinâmica calcada na verificação de metas quantificáveis previamente definidas, ainda que haja necessidade de desenvolver uma melhor compreensão do modelo pelos órgãos de controle, que, por vezes, realizam análises excessivamente formais. Além disso, possibilita o desenvolvimento de parcerias com amplo objeto e a atuação em rede, congregando diversas organizações da sociedade civil na execução do ajuste. Esses elementos garantem maior flexibilidade e inovação no desenho das parcerias, o que é importante no desenvolvimento de novos projetos, como é o caso do CIS.

Entretanto, apesar do formato do marco ser receptivo e adaptável às iniciativas de CIS, a utilização de um modelo próprio do universo das entidades sem fins lucrativos revela um desafio, no que diz respeito à sustentabilidade financeira dos projetos e o seu financiamento. Isso porque, historicamente, associações e fundações possuem menos recursos à disposição para investimentos de longo prazo e têm menos acesso aos canais tradicionais de financiamento, voltados ao mundo empresarial.

Nesse contexto, em que os instrumentos existentes acabam por ter características próprias que podem dificultar a viabilização do CIS, o desenvolvimento de marco legislativo específico para consolidação do modelo acaba sendo uma alternativa. Há, atualmente, projetos de lei em trâmite sobre o tema que propõem modelos para se desenhar uma dinâmica contratual própria para o funcionamento do Contrato de Impacto Social.

Em especial, cabe destacar a preocupação do Projeto de Lei 338/2018, que tramita no nível federal, em contemplar estratégias para atrair parceiros privados e investidores como forma de estimular a sustentabilidade econômica do modelo. Nesse ponto, destaca-se a proposta de incorporação de mecanismos de garantia próprios das PPPs (Parcerias Público-Privadas), como a assunção de controle pelos financiadores (step-in rights), assim como a instituição de benefícios fiscais, por meio da aplicação de alíquota zero do Imposto de Renda sobre os rendimentos dos investidores.

Outro aspecto interessante dos projetos de lei diz respeito às formas de seleção do contratado. Os PLs 338/2018 e 838/2019, este último no nível do estado de São Paulo, buscam ampliar os critérios de mecanismos de seleção, em complemento à modalidade de menor preço, típica das licitações tradicionais. No caso federal, há a possibilidade de escolha do proponente que sinalize a obtenção do “maior impacto social ou ambiental”. No caso estadual, a previsão da licitação se dá por meio de “diálogo competitivo”, no intuito de identificar a proposta de solução que melhor atende às necessidades da administração.

Essas estratégias, contudo, ainda carecem de maior detalhamento nos projetos de lei. Uma possibilidade para aprimorar os modelos propostos nos PLs seria a inclusão de modalidade de seleção com base no critério de “maior probabilidade de alcance do resultado pretendido”, como ocorre no caso da contratação de encomenda tecnológica, disciplinada pelo Decreto 9.283/2018. Esse formato de seleção também estaria alinhado com as diretrizes utilizadas internacionalmente na contração de CIS, em que a seleção do parceiro privado é pautada na identificação de um comprovado potencial de “efetividade” no desempenho das atividades. Esse parâmetro de seleção foi adotado desde a primeira experiência de CIS, desenvolvida em Peterborough, no Reino Unido.

O que se percebe dessa breve exposição é que, independentemente do caminho a ser seguido para maior operacionalização do CIS, há desafios que precisam ser enfrentados para garantir um maior êxito do modelo.

Em primeiro lugar, na implementação dos instrumentos contratuais, é preciso se desprender de entendimentos excessivamente formais e fortalecer práticas que privilegiem o enfoque no controle de resultados e no desenho de procedimentos de seleção aptos a identificar parceiros interessados — e que reúnam características que apontem para o alcance dos resultados almejados pela sociedade com a contratação.

Em segundo lugar, há o desafio de assegurar financiamento e viabilidade econômica aos projetos, tendo em vista a dinâmica de remuneração própria do CIS. Essa questão reforça a necessidade de se garantir um ambiente atraente aos investidores, e, por isso, as previsões do PL federal, com relação ao estabelecimento de garantias e benefícios fiscais, são um passo importante.

Mais do que isso, o sucesso do Contrato de Impacto Social depende de um diálogo construtivo entre diversos atores: o poder público, os órgãos de controle, a iniciativa privada, os bancos multilaterais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial, que podem criar novos canais de financiamento para essas iniciativas, e obviamente a sociedade civil organizada, que, historicamente, reúne a expertise e a experiência necessárias para contribuir com parâmetros, metas e resultados, habilidades essenciais para colocar em prática parcerias de interesse social.

Mariana Chiesa é advogada da sociedade Manesco, Ramires, Perez e Azevedo Marques. Atua na área de parcerias de impacto social e regulação urbana, com trajetória que congrega a prática em gestão pública com advocacia consultiva e contenciosa no campo do direito público.

Alexandre Weber é advogado da sociedade Manesco, Ramires, Perez e Azevedo Marques. Especialista em parcerias e regulação urbana com atuação em temas consultivos de direito público, societário, terceiro setor e urbanístico.

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