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Foto: Adriano Machado/Reuters

O que acontece quando a falta de decisão é o método de governo


Este ensaio avalia o papel da inoperância do Executivo em 2019. O texto é o sétimo de uma série sobre o primeiro ano de Jair Bolsonaro na Presidência – e é parte de uma parceria entre o ‘Nexo’ e a Associação Brasileira de Ciência Política

Em política, a não decisão é também uma forma de decisão. Esta máxima da ciência política, postulada em 1963 por Peter Bachrach e Morton S. Baratz, sugere que, quando um governo decide se omitir sobre determinado assunto público, ele está tomando uma decisão de não aplicar recursos ou dar direcionamento para a questão. À primeira vista o assunto pode parecer trivial, mas a omissão governamental acarreta consequências graves e deve ser tratada como forma específica de decisão política.

É assim quando o governo decide não se posicionar sobre os inúmeros casos conhecidos de abortos ilegais que, pela omissão, decorrem em mortes. Ou sobre casos de trabalho escravo, que acarretam flagrante descaso com direitos humanos. Ou sobre barragens precárias que podem virar grandes catástrofes, desmatamento ilegal que afeta populações e os determinantes das mudanças climáticas, manchas de óleo no mar que geram perdas para economias locais e para os ecossistemas, entre tantos outros temas. “Fingir que não viu” é, portanto, uma decisão deliberada e com consequências.

O primeiro ano de governo do presidente Jair Bolsonaro representou uma escola inédita para os estudos sobre a não decisão como uma forma de decisão. O “caos como método”, na brilhante definição de Marcos Nobre, se materializa, na prática, em um arsenal de táticas de não decisões que geram caos institucional, paralisia decisória e têm inúmeros efeitos que impactam os direitos da população. Este governo inova ao ensinar que há várias formas possíveis de não decisão.

A primeira é a mais clássica: quando o governo não dá diretrizes claras sobre o que deve ser feito. A ausência de planos, estratégias e metas é uma forma de não tomar decisões sobre o futuro, e inviabiliza a ação política. Isso repercutiu, por exemplo, na fala da deputada federal Tabata Amaral ao questionar o ex-ministro da educação, Ricardo Vélez: “Cadê os projetos? Cadê as metas?”. A ausência de decisão tem sido o modus operandi na Esplanada dos Ministérios. Com raras exceções, não há clareza de quais são as diretrizes governamentais para além da própria destruição das políticas e das instituições – o que também é uma decisão.

Uma segunda forma de não decisão é protelar processos que dependem exclusivamente da anuência governamental. Ela acontece quando o governante “senta em cima das decisões”, retarda pronunciamentos, não libera recursos e, assim, paralisa a cadeia decisória. Em 2019 foram vários os exemplos disso: o atraso ou a não liberação de recursos orçamentários em várias áreas; a não convocação dos conselhos participativos; a não renovação de bolsas de pesquisa; a demora em aprovar nomeação de reitores, entre outras.

O caos recente no atendimento do INSS também é um exemplo. Mesmo sabendo do problema, gerado como consequências de decisões anteriores, o atual governo decidiu não se preparar para enfrentar o aumento da demanda ou repor o quadro de concursados que estavam, sabidamente, se aposentando. A não decisão gerou quase 2 milhões de benefícios parados.

Governar com base neste tipo de expediente funciona somente como recurso temporário, para testar ideias, forçar posicionamentos, abalar estruturas estabelecidas. Após algum tempo é preciso pôr ordem no caos

Mas o atual governo também ensina que a não decisão não precisa ser silenciosa. Ela pode ser fruto do excesso de falas e mensagens contraditórias, quesito no qual Bolsonaro vem se mostrando insuperável. Nesta outra forma de não decisão, o caos decisório se faz ao lançar dúvidas sobre os temas, instalando conflitos entre os atores. Ela vem do excesso de decisões parciais, conflituosas, contraditórias e não assertivas. Transmitir mensagens ambíguas, voltar atrás sem cerimônia nas decisões tomadas instantes antes, prometer coisas diferentes para distintos grupos: tudo isso também é uma forma de não decidir.

As idas e vindas do governo no debate sobre o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) é um bom exemplo disso. Quanto maior a ambiguidade e o conflito que reina sobre as políticas, menor a chance de elas saírem do papel. Assim, além de gerar uma não decisão, o governo cria um cenário instável que prejudica a tomada de decisão dos demais atores.

Por fim, outro aprendizado recente de como governar a partir das não decisões é a deslegitimação contínua daqueles que deveriam decidir. O ano de 2019 foi marcado por uma criminalização e deslegitimação permanentes da burocracia federal. Além de serem alvo claro de perseguições (inclusive pelo Twitter presidencial e de ministros), servidores públicos foram constantemente desacreditados e desrespeitados pelo governo. Um exemplo foi o que aconteceu nos órgãos ambientais, onde muitas decisões técnicas foram invalidadas ou desconsideradas pelo ministro Ricardo Salles: pareceres ignorados; multas não aplicadas, e as que foram aplicadas não foram cobradas. A demissão do presidente do Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) também é exemplar.

Ao deslegitimar e criticar quem teria o poder de decidir, o governo cria um cenário em que reina o medo de tomar decisão. O receio da punição, da criminalização ou do escracho público gera um quadro em que é melhor que ninguém decida nada, mesmo aqueles que deveriam tomar decisões por direito e obrigação. O governo estimula assim um comportamento no qual a não decisão é a melhor tática de sobrevivência para quem atua na máquina governamental.

Constatado o caos e identificada a não decisão como estratégia, vem a pergunta: há saída? A resposta pode estar em outra máxima da ciência política: não há vácuo de poder. A ausência de decisões abre espaço para que outros atores decidam. O ressurgimento da agenda dos governos subnacionais e protagonismo de alguns estados e municípios é uma das evidências disso. Outro exemplo é o papel de organizações não-governamentais em pautar agendas da educação diretamente no Congresso. A centralidade de Rodrigo Maia e dos ministros do Supremo Tribunal Federal como mediadores e propositores de políticas é outro sinal de como a ausência de decisão por uns gera decisões de outros.

Em todos estes casos, o maior risco é que as não decisões praticadas pelo Executivo Federal afetem principalmente os cidadãos e cidadãs mais vulneráveis. Já são realidade a falta de remédios nas farmácias populares, de médicos nas Unidades Básicas de Saúde, de materiais didáticos nas escolas, de concessão de aposentadoria para os idosos, de aumento do número de miseráveis.

Resta a pergunta: até quando a sociedade e as instituições aguentarão este equilíbrio instável criado pela não decisão, em contraste com um cenário de crescente deterioração? Analistas políticos são mais reticentes que economistas na hora de fazer previsões. Mas vale lembrar um último ensinamento de experiências anteriores: governar com base neste tipo de expediente funciona somente como recurso temporário, para testar ideias, forçar posicionamentos, abalar estruturas estabelecidas. Após algum tempo é preciso pôr ordem no caos. O que ocorre no governo Bolsonaro é a tentativa inédita de fazer da barafunda e da não decisão uma estratégia permanente. Só o tempo dirá se isto é possível e, se for, qual o preço a ser pago. A única coisa certa é que, até aqui, a fatura já é bem alta.

Gabriela Lotta é professora de administração pública e governo da FGV (Fundação Getulio Vargas), coordenadora do Núcleo de Estudos da Burocracia e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM).

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