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Foto: Ricardo Moraes/Reuters

O Supremo Tribunal Federal sob a égide do Bolsonarismo: ano um


Este ensaio avalia o papel do STF em 2019. O texto é o oitavo e último de uma série sobre o primeiro ano de Jair Bolsonaro na Presidência – e é parte de uma parceria entre o ‘Nexo’ e a Associação Brasileira de Ciência Política

O Supremo Tribunal Federal iniciou o ano de 2019 com o desafio, nada simplório, de evitar que sua independência fosse questionada/atacada diante de um quadro de recessão democrática que ajudou a construir, atuando ao sabor da conjuntura política nos anos anteriores. Em um vídeo amplamente veiculado a uma semana do segundo turno das eleições de 2018, o então deputado federal Eduardo Bolsonaro, o 01, antecipava as tensões que se estabeleceriam entre o STF e o Planalto ao declarar que “se quiser fechar o STF (...) você não manda nem um jipe. Manda um soldado e um cabo”.

Com a eleição de Jair Bolsonaro à Presidência da República, os tradicionais interlocutores, integrantes das elites políticas que vinham organizando a disputa eleitoral até então, perderam capacidade resolutiva. Eleito por um partido que conquistou 10% das cadeiras na Câmara, Bolsonaro ignorou a solução que vinha sendo adotada desde a redemocratização por presidentes minoritários para aprovar sua agenda de políticas e governar o país: a formação de coalizões multipartidárias majoritárias — expressa na fórmula do “presidencialismo de coalizão”. Organizou, alternativamente, uma coalizão social heterogênea e fluida, sem base partidária, ancorada na ascensão de evangélicos, militares, grupos ligados ao agronegócio e pró-armamento, que não tem sido capaz de garantir o mínimo de previsibilidade associado ao modelo anterior. Na prática, o que se viu foi o avanço de um quadro de unilateralismo presidencial, para dizer o mínimo.

Grosso modo, o unilateralismo presidencial seria a tentativa de governar com o chefe do Executivo controlando e moldando a agenda do Legislativo de forma a “atropelar o Congresso”, se isolando nas formulações das políticas públicas e alterando estruturas estatais unilateralmente. Para isso, no Brasil, os presidentes contam principalmente com os decretos — regulamentar, para determinar a forma de implementação da lei, e administrativo, para modificar a estrutura do Executivo. Neste cenário, em que se estressam as relações entre o Executivo e o Legislativo, o Supremo Tribunal Federal vem sendo mobilizado na contenção dos arroubos individuais/autoritários do presidente, como de se esperar em situações de normalidade institucional.

A literatura aponta justamente para o fato de que a debilidade constitucional da posição presidencial — quando a Constituição é ambígua em relação aos poderes que de fato o presidente detém — é propulsora da atuação moderadora das Cortes Constitucionais. Não há falta de previsão do papel do Executivo no Brasil, contudo. A Constituição de 1988 é bastante clara em relação à competência do Executivo e às prerrogativas do presidente da República. Mesmo assim, findo o primeiro ano do governo Bolsonaro, havia no STF quase 70 ações questionando iniciativas do Planalto, dentre medidas provisórias, decretos e portarias. Além disso, pelo menos duas dezenas de outras ações que, embora não tenham relação com medidas oficiais, se vinculam à agenda do governo eleito.

O Supremo se manifestou em não mais do que quatro delas até o momento. O plenário restringiu a extinção de conselhos, manteve a demarcação de terras indígenas com a Funai (Fundação Nacional do Índio), e suspendeu o fim do DPVAT (Seguro de Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres), dentre outras iniciativas individuais. Em junho de 2019, o STF impôs a primeira derrota ao governo ao decidir que o presidente não pode, por meio de decreto, extinguir conselhos que tenham sido criados por lei, sinalizando alguma resistência à estratégia de Bolsonaro de governar a despeito do Legislativo. No mesmo sentido, em agosto, o Supremo voltou a evitar manobra do governo que pretendia, por meio da reedição de trecho de medida provisória rejeitadas pelo Congresso no mesmo ano, transferir a demarcação de terras indígenas da Funai para o Ministério da Agricultura.

Por fim, no que toca à decisão que suspendeu uma medida provisória do governo que dava fim ao DPVAT, o STF atuou na reversão de iniciativa presidencial virtualmente particularista. Especula-se que tenha sido motivada por desavença pessoal entre o presidente e o deputado Luciano Bivar (PE), que além de presidente do PSL e desafeto de Bolsonaro, é o controlador e presidente do conselho de administração da seguradora Excelsior, uma das credenciadas pelo governo para cobertura do seguro DPVAT.

Embora importantes, as decisões não podem ser consideradas como exemplares de uma sólida e determinada atuação do Supremo na contenção dos arroubos individualistas/particularistas do presidente. E isso simplesmente porque não são representativas do universo de questionamentos que hoje aguarda manifestação da Corte, nem quanti e nem qualitativamente.

E por que o Supremo não teria sido ainda mais ousado?

Se o STF tem sido capaz de impor alguma resistência ao Executivo, os desgastes recorrentes das relações institucionais entre os Poderes da República geram uma situação de incerteza em relação ao médio prazo

Uma hipótese explicativa para a parcimoniosa atuação do STF se relaciona com o modo pelo qual a Corte constrói sua legitimidade, determinante de sua capacidade institucional e ancorada em sua independência. Isso significa que Cortes independentes são fundamentais em democracias constitucionais, dentre outras razões, porque possuem maior capacidade para constranger governantes de modo legítimo. A maneira mais comum de buscar a independência judicial é prover proteções institucionais que presumivelmente irão permitir que os juízes tenham liberdade de proferir decisões sem temer represálias ou punições ilegítimas. As usuais são a vitaliciedade, o método complexo de seleção e a proteção salarial.

A Constituição de 1988 aprofundou a independência judicial e adotou um amplo sistema de revisão judicial que permite que o STF entre em ação toda vez que a competição política gerar tamanha incerteza a ponto de as forças políticas — particularmente o Executivo e o Legislativo — não tiverem condições de resolver os seus impasses. Manejando com bastante cuidado as relações com os poderes da República, onde se alocam os atores com condições reais de retaliação, o Supremo não pode, no entanto, arriscar perder o apoio difuso da opinião pública — fundamental para resguardá-lo de potenciais ataques à sua independência. Afinal, se “as instituições importam” espera-se que elas influenciem a percepção final da independência judicial.

Pesquisa recente (FGV/Rio, 2019) aponta para o fato de que 60% dos brasileiros avalia que os Poderes da República não são totalmente independentes entre si, sendo que 28% aponta o Judiciário como o que mais sofre interferência dos demais — particularmente do Congresso e dos políticos em geral (33%), e do presidente da República (25%). Se, por um lado, a percepção de politização da Justiça que os dados revelam resguarda o STF de ataques mais evidentes à sua independência, por outro, os índices de aprovação do governo Bolsonaro — 34,5%, segundo dados da pesquisa CNT/MDA (2020) — fazem com que a Corte redobre a atenção em relação aos interesses e valores de sua base de apoio, em um inédito contexto de polarização política que atravessa a “pauta dos costumes” (projetos sobre lei, crime e família, que envolve a moralização da política, religião, aborto, sexualidade etc.).

Talvez por isso tenha o STF silenciado quando confrontado com várias questões que afrontavam valores constitucionais fundamentais, alguns já aparentemente superados por decisões dos próprios ministros da Corte. Refiro-me às questões ambientais, assim como aos decretos sobre armas, ao corte de verbas de universidades públicas e à mudança de regras para os reitores escolherem seus assessores. Vale a pena observar que nesses casos se estava a tratar de questões caras às bases do governo, expressas pelas máximas da “escola sem partido”, do “bandido bom é bandido morto” e do “índio não é gente”, em afronta direta aos valores constitucionais mais fundamentais. Em outras ocasiões, o Supremo já havia arcado com o custo à sua imagem pública e suportado forte reação de parte do Congresso — aqueles deputados e senadores eleitos na esteira da Operação Lava Jato e que ostentam um discurso de moralização da política.

Esses parlamentares foram responsáveis por investidas mais duras contra o Supremo logo nos primeiros meses da legislatura: propuseram a abertura de uma CPI sobre o Judiciário (alcunhada de Lava Toga), projetos de lei estabelecendo regras mais claras para o funcionamento da Corte e que restringiam o nível de discricionariedade dos ministros, além de novos pedidos de impeachment contra os integrantes do Supremo. A criminalização da homofobia, a reversão do entendimento acerca da prisão em segunda instância (que veio a possibilitar a soltura do ex-presidente Lula), além da definição de que o réu delatado tem direito a falar depois do delator em ações penais (o que reverteu decisões judiciais no âmbito da Lava Jato) colocariam o STF em posição delicada também diante da opinião pública, exigindo que gastasse parte de seu estoque de legitimidade.

Ademais, o calendário de julgamentos para o ano que se inicia prioriza processos tributários e penais, relegando a “pauta dos costumes” para um segundo plano. Isso pode ser entendido como uma sinalização de que a Corte buscará evitar maiores atritos com o Planalto e, em face das atividades legislativas típicas, deixará que o Congresso lide com temas controversos, tais como a descriminalização das drogas e do aborto.

A situação se complica ainda mais porque não parece ser o caso de se aceitar com tranquilidade o pressuposto da normalidade democrática no Brasil. É preciso reconhecer, pelo menos, que se o STF tem sido capaz de impor alguma resistência ao Executivo, em seus arroubos presidenciais individualistas (alternativamente, em seu ímpeto autoritário), os desgastes recorrentes das relações institucionais entre os Poderes da República geram uma situação de incerteza em relação ao médio prazo.

Até quando será possível resistir?

Marjorie Corrêa Marona é doutora em ciência política, professora do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais e Coordenadora do OJB-AL (Observatório da Justiça no Brasil e na América Latina).

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