Foto: Adriano Machado/Reuters

Criatividade contábil ou interpretativa não salvará o teto de gastos


Não é possível buscar equilíbrio fiscal apenas pelo lado da despesa sem que isso comprometa políticas públicas fundamentais para o país. Está mais que na hora de enfrentar o conflito distributivo em torno do orçamento público e rever nossa carga tributária

A situação fiscal brasileira, enfraquecida por anos de recessão e estagnação desde 2014, e agora ainda mais debilitada pela crise econômica resultante da pandemia de covid-19, tem levado a questionamentos sobre a viabilidade do teto de gastos, em especial diante da proposta orçamentária do governo federal para 2021.

Frente à iminência de que o orçamento federal do próximo ano não conseguirá garantir os recursos mínimos para o funcionamento do governo se ficar nos limites dados pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016, o texto “Regras permitem romper teto de gastos sem abandonar ajuste fiscal” traz ao debate uma proposta criativa, que considera a possibilidade de aprovar um orçamento com recursos superiores aos limites estabelecidos pela regra do teto de gastos. Alguns dos argumentos do texto estavam presentes em um comentário publicado em agosto pela Instituição Fiscal Independente e assinado por três dos cinco autores.

Esse orçamento federal com valores acima dos máximos autorizados pela regra do teto teria a dupla vantagem de: 1) tornar transparente o rompimento do teto, sem o uso de mecanismos de contabilidade criativa aventados por membros do governo e 2) acionar os gatilhos previstos na própria emenda constitucional, tornando obrigatório limitar algumas das principais despesas que vêm pressionando o gasto público federal em anos recentes, como Previdência, pessoal e outras despesas obrigatórias.

Essa saída, segundo os autores, poderia compatibilizar a existência da regra do teto com o aumento de recursos para investimentos, para a criação de um programa de renda básica e para o fortalecimento do Sistema Único de Saúde.

A manutenção do teto de gastos se justificaria pela necessidade de, passado o período agudo da pandemia, retomar uma trajetória de consolidação fiscal que garanta a confiança dos investidores, preservando juros baixos e produzindo efeitos positivos sobre o investimento privado. Essa seria ainda a tendência internacional, mostrada por dados do FMI (Fundo Monetário Internacional) para os países da zona do euro em anos recentes.

Acreditamos que o debate proposto pelos autores é fundamental para o país e por isso apresentamos aqui uma visão diferente sobre o que fazer frente às dificuldades de implementação do teto de gastos.

Argumentamos que, apesar de a proposta dos autores ser preferível às alternativas de contabilidade criativa, ela possui na verdade uma dupla desvantagem: 1) pode não ser viável juridicamente, uma vez que os termos da Constituição parecem bastante explícitos sobre a impossibilidade de aprovação de um orçamento que não respeite as regras do teto (§ 3º, 4º e 5º do artigo 107, ADCT) e 2) se viável, sugere a perpetuação de uma situação de “gatilhos acionados” para comprimir as despesas obrigatórias já referidas e impedir investimentos, fundamentais tanto para a retomada da atividade econômica quanto para redução de desigualdades no Brasil.

Nossa proposta é enfrentar a discussão sobre a revogação do teto de gastos e sua substituição por regras fiscais críveis, do ponto de vista de expectativas, e que garantam a possibilidade de realmente compatibilizar uma trajetória sustentável para a relação dívida/PIB no médio e longo prazos com as medidas contracíclicas e de redistribuição de renda necessárias no curto prazo.

Propor a revogação do teto, quando mesmo autores do texto reconhecem que é uma regra mal feita, não significa deixar o país sem nenhuma regra fiscal

A discussão poderia começar pelo objetivo do teto de gastos. Construção de um quadro fiscal sustentável ou redução do tamanho do Estado? Como já argumentamos quando da aprovação da EC-95 , as regras do teto não se voltam para a construção de uma situação fiscal sustentável no tempo, mas, sim, para a redução do tamanho do Estado brasileiro. Ao longo de 20 anos, o teto de gastos pode significar uma redução de cerca de 1/3 do gasto público primário federal em percentual do PIB, voltando a níveis observados antes da Constituição de 1988. Para atingir esse objetivo, seria necessário reduzir drasticamente o financiamento das principais políticas públicas, em especial Previdência, assistência social, saúde e educação, bases de nosso embrionário Estado de bem-estar.

Para além de uma escolha conveniente para a ilustração da redução de gastos na zona do euro (2009 foi o ano de gastos públicos mais elevados para as economias avançadas desde 1990), pode-se argumentar que o nível de gastos das economias avançadas (pelo critério do FMI) em 2019 não foi menor em percentagem do PIB que a média dos anos 2000. E, depois de anos de recusa da União Europeia em adotar políticas de estímulo fiscal para enfrentar os efeitos da crise de 2008/2009, as medidas anunciadas pela UE para o próximo período, a partir de 2021, não vão na linha de consolidação fiscal no curto prazo, mesmo com o aumento do endividamento, justamente o contrário: um programa de estímulo fiscal para promover a retomada da economia, em especial na Alemanha.

Ainda em relação à comparação com os ajustes fiscais de outros países, é importante destacar as consequências desse ajuste na década de 2010. No Reino Unido e na Espanha, por exemplo, isso significou redução de recursos para os sistemas de saúde pública, raiz de fragilidades no enfrentamento da pandemia nesses países, deixando desatendidos justamente os mais pobres.

Uma terceira questão relevante na comparação com outros países é que, ainda que não se possa dizer que as economias avançadas tenham modelos tributários ideais, é nítida a diferença da tributação desses países com a brasileira. A carga tributária europeia, e mesmo a dos EUA, é mais progressiva, baseada principalmente em impostos diretos sobre a renda e patrimônio e bem menos incidente sobre produção e consumo, ao contrário da nossa, que amplia a desigualdade social em vez de reduzi-la.

A título de exemplo, Alemanha, França, Espanha e Reino Unido têm alíquotas de imposto de renda sobre pessoas físicas que podem chegar a 45%, enquanto no Brasil a alíquota nominal máxima é de 27,5%, e a alíquota efetiva média para as rendas anuais superiores a R$ 1 milhão é inferior a 6% e não chega a 2% para rendas acima de R$ 4 milhões. Esses países também tributam a herança, com alíquotas que podem chegar a 50%, enquanto no Brasil essa alíquota de imposto é de cerca de 4%.

Por fim, ainda que saibamos que os países da zona do euro, ou as economias avançadas em geral, tenham que resolver problemas de inclusão social e desigualdade, essa situação não é comparável à enorme desigualdade e dívida social que o Brasil tem com a população mais pobre, carente não apenas de renda básica, mas de políticas de saúde e educação públicas, de saneamento e habitação social. O Brasil é um dos países mais desiguais do mundo e isso precisa ser considerado ao modularmos nossa política fiscal.

A manutenção do teto de gastos, se já era difícil na ausência de uma crise devastadora como a da pandemia, torna-se absurda no quadro de crise continuada que experimentamos desde 2014. Hoje, adotar uma proposta que visa a manter o teto a partir do acionamento permanente de gatilhos de ajustes de despesas significa manter cortes em investimentos (já próximos de zero), deteriorar ainda mais nossa já precária infraestrutura, congelar o salário mínimo por anos a fio e seguir reduzindo o gasto per capita em educação e saúde. Seria essa nossa perspectiva de futuro?

Sem investimentos públicos não conseguiremos adequar a infraestrutura de saneamento básico e nem avançar em políticas habitacionais, por exemplo, áreas fundamentais inclusive para a recuperação da atividade econômica.

Ajustes de despesas de pessoal fazem sentido para reduzir os ganhos exagerados de alguns grupos. Mas a maneira mais eficaz e justa de fazer isso seria com o corte dos salários mais altos do Judiciário, Legislativo, dos militares e das carreiras mais bem pagas do executivo, justamente os setores que ficaram de fora da proposta de reforma administrativa encaminhada pelo governo federal. Mantida a proposta do governo, a contenção se voltará para os salários médios e inferiores e para o impedimento de novas contratações inclusive em áreas sociais.

Diante de uma situação de queda do PIB e de previsível aumento da pobreza com o fim do auxílio emergencial, há, sim, alternativas de corte de despesas. Os salários excessivos de setores do funcionalismo, muitas vezes acima do teto, os disseminados “penduricalhos” disfarçados de verbas indenizatórias, as férias de 60 dias no Judiciário, as regras privilegiadas de aposentadoria de militares, as desonerações e subsídios tributários que beneficiam empresas e pessoas de alta renda são exemplos de despesas que podem e devem ser reduzidas.

Não é possível, entretanto, buscar equilíbrio fiscal apenas pelo lado da despesa sem que isso comprometa políticas públicas fundamentais para o país. Está mais que na hora de enfrentar o conflito distributivo em torno do orçamento público e rever nossa carga tributária.

Nossa proposta é tributar a renda de forma efetivamente progressiva, e não regressiva como é hoje. Taxar os mais ricos, que aumentaram suas fortunas em meio à recessão de anos recentes e pouco contribuem para que o país possa sair desta situação de crise.

A via direta para isso é a inclusão de novas e maiores alíquotas que taxem toda e qualquer renda mensal acima de 15 salários mínimos das pessoas físicas (inclusive os altos salários e “penduricalhos” de setores do funcionalismo), além de eliminar isenções e gastos tributários que beneficiam os mais ricos, o que nos ajudaria no equilíbrio fiscal a médio prazo e abriria espaço no orçamento para investimentos e despesas de proteção social no curto prazo.

Além disso, uma mudança na tributação sobre produção, consumo e serviços para um modelo mais eficiente, em discussão na Proposta de Emenda Constitucional nº 45, que tramita na Câmara dos Deputados, significaria uma sinalização importante para a consolidação de expectativas econômicas positivas e para a retomada de investimentos privados.

Por fim, a inviabilidade do teto de gastos e sua inadequação como regra fiscal é hoje largamente reconhecida até por atores que foram outrora fiadores dessa proposta. Nem contabilidade criativa nem interpretação criativa podem salvar o teto de gastos. E propor a revogação do teto, quando mesmo autores do texto reconhecem que é uma regra mal feita, não significa deixar o país sem nenhuma regra fiscal.

O desafio é adotarmos uma regra que tenha como objetivo uma trajetória sustentável da razão dívida/PIB (e não a redução do tamanho do Estado), que seja ao mesmo tempo crível, portanto operacionalizável, trate de forma distinta as despesas correntes e os investimentos, e seja flexível para se ajustar ao ciclo econômico.

Somente novas regras fiscais que compatibilizem uma trajetória fiscal sustentável com justiça social e uma reforma tributária progressiva podem fazer a renda básica, o financiamento de políticas públicas de educação e saúde e os investimentos em infraestrutura caberem no orçamento.

Ursula Dias Peres é doutora em economia pela Eesp/FGV (Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas), professora da Each/USP (Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo), pesquisadora do CEM/USP (Centro de Estudos da Metrópole) e do King’s College London. Foi secretária adjunta de Planejamento, Orçamento e Gestão do município de São Paulo.

Fábio Pereira dos Santos é doutor em administração pública e governo pela FGV/SP, foi assessor especial do Ministério do Desenvolvimento Agrário e secretário adjunto de Planejamento, Orçamento e Gestão do município de São Paulo.

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