Foto: Licia Rubinstein/Agência IBGE Notícias

As implicações dos cortes orçamentários no Censo 2021


As mudanças anunciadas no questionário e na aplicação do levantamento demográfico ameaçam o futuro de pesquisas e de políticas públicas

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Em resposta à austeridade forçada, o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) prevê cortes e modificações nos questionários básico e amostral, que poderão ter consequências alarmantes para o processo de formulação e avaliação de políticas públicas e para a pesquisa científica no país. Segundo a proposta, o questionário básico — mais enxuto e aplicado na totalidade dos domicílios brasileiros — passará de 37 para 26 questões (redução de 30% em relação a 2010) e o questionário amostral — mais abrangente e aplicado em uma amostra significativa dos domicílios — terá 76 questões, numa redução de 25% em comparação às 102 questões realizadas em 2010.

Embora seja frequente a necessidade de alterar o questionário para acompanhar as mudanças da própria sociedade, as revisões, modificações ou até mesmo eliminação pontual de quesitos devem ser baseadas em evidências científicas e avaliadas sob o crivo de seus impactos diretos sobre as possibilidades de planejamento governamental e produção de conhecimento. Exemplos nesse sentido são a adição de mais perguntas referentes ao exercício de ocupações informais — tais como bicos ou trabalhos domésticos não registrados —, ao acesso à internet e ao modo de transporte utilizado no deslocamento ao trabalho, complementando o questionário anterior. A eliminação de perguntas no questionário do Censo de 2021 não é uma atualização desse tipo e implica no rompimento de séries históricas. A importância de perguntas feitas em um Censo, portanto, não perde a validade com os anos, pois integra uma série temporal que permite análises no longo prazo.

A redução substantiva do bloco temático sobre rendimentos e a eliminação do quesito sobre os valores de aluguel nos causa preocupação. Segundo a proposta mais atual do questionário básico, apenas o indivíduo “responsável pelo domicílio” informará sua renda, por meio de um quesito único. Ou seja, a renda dos demais moradores não será captada, o que impossibilita o cálculo da renda domiciliar per capita e compromete o cálculo de taxas de pobreza, medidas de desigualdade e de bem-estar. Visto que a pobreza cresceu de forma expressiva depois de 2015 — atingindo 25% da população em 2019 —, e que tende a aumentar ainda mais no próximo ano, com o fim do auxílio emergencial (nossas estimativas apontam que esse número pode chegar a mais de 30%), o perfil e o local dos pobres de 2021 podem ser bastante diferentes do que eram em 2010. Isto é, haverá mais pobres e não saberemos como caracterizá-los, localizá-los e assisti-los.

A supressão da informação sobre o valor dos aluguéis, por sua vez, impossibilitará o cálculo do déficit habitacional e a identificação de regiões dentro dos municípios que poderiam ser beneficiárias de políticas de moradia. O planejamento urbano e a regulação do mercado imobiliário ficarão diretamente comprometidos, inclusive com efeitos diretos sobre a arrecadação municipal — por meio de impostos locais como IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano).

A perda da informação sobre os aluguéis e sobre a renda domiciliar também significa uma grande perda de detalhamento territorial. O questionário básico é aplicado a todos os domicílios, o que permite inferências sobre níveis geográficos muito desagregados (os chamados setores censitários: áreas que contêm, em média, 250 a 350 domicílios). Já o questionário da amostra é aplicado apenas em uma a cada dez casas e, por isso, não permite a mesma precisão. Na década passada, o planejamento para instalação de equipamentos públicos da assistência social como Cras (Centro de Referência de Assistência Social) e Creas (Centro de Referência Especializado em Assistência Social) foi norteado pela identificação dos locais de residência das populações mais pobres, utilizando os dados do Censo de 2010. A instalação de equipamentos de saúde e educação, o planejamento dos sistemas de transporte e políticas de habitação também se orientam pela localização precisa das famílias. E o uso eficiente do dinheiro público requer informação de qualidade.

A responsabilidade com os gastos públicos tornou-se pauta inescapável. No entanto, nos privar de um dos principais instrumentos de planejamento é exibição justamente do contrário

O Censo Demográfico é, em larga medida, insubstituível. O Cadastro Único de programas sociais — frequentemente apontado como uma alternativa à exclusão da pergunta sobre rendimentos — apenas contém informações sobre as populações mais pobres, tornando impossível uma avaliação das desigualdades de renda e, além disso, é regularmente checado com informações do Censo. A Pnad Contínua (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) não visita todos os 5.570 municípios brasileiros, nem permite análises intra-municipais nos locais amostrados. Ela, no máximo, analisa as 26 capitais e o Distrito Federal, tratando de forma agregada as regiões metropolitanas, não diferenciando os municípios do interior dos estados. Os mapas abaixo ilustram essa comparação entre os dados disponíveis nas diferentes pesquisas e sua máxima desagregação territorial para a região metropolitana de Belo Horizonte. Os dados sobre o rendimento médio per capita aferidos por meio do questionário básico — cuja questão será cortada — possibilita a identificação de 7.521 setores censitários na região, com tamanho médio de 0,77 km². Os dados coletados por meio do questionário da amostra estão divididos em apenas 180 “áreas de ponderação”, com tamanho médio de 32,35 km² (ou seja, 42 vezes maior que os setores censitários). Já os dados da Pnad Contínua fornecem um único valor médio de renda para a capital e outro para o restante da região metropolitana. Como se pode observar nos mapas, a agregação territorial dos dados presentes na pesquisa amostral do Censo e na Pnad Contínua resulta em perda de informações sobre a heterogeneidade presente no território, resultando em uma interpretação equivocada de que o espaço é mais homogêneo do que realmente é. Políticas públicas guiadas por tais informações terão que navegar às cegas, tornando-se menos eficazes e eficientes.

Rendimento médio per capita por setor censitário com base nos dados do universo do Censo 2010 para a região metropolitana de Belo Horizonte
Rendimento médio per capita por área de ponderação com base nos dados da amostra do Censo 2010 para a região metropolitana de Belo Horizonte
Rendimento médio per capita por região metropolitana com base nos dados da Pnad Contínua de 2019 para a região metropolitana de Belo Horizonte

Cortes nos questionários resolvem mesmo o dilema orçamentário? Simulações elaboradas pelo próprio corpo técnico do IBGE apontam que não. Estima-se que a economia em decorrência da redução de quesitos dificilmente proporcionará a consecução da meta fiscal. Custos fixos, logísticos e de processamento respondem por quase 85% dos gastos totais com a operação censitária. A contribuição marginal de quesitos particulares dos questionários têm impacto mínimo sobre o tempo de aplicação e sobre os custos de processamento. Ainda assim — e surpreendentemente —, a orientação de redução dos questionários foi mantida. Evidência forte de um planejamento ministerial que não se importa com evidências.

Custos poderiam ser reduzidos com a aplicação de questionários por telefone? Não há dúvidas de que a experiência com a aplicação telefônica da Pnad Contínua e da Pnad-Covid (pesquisa emergencial elaborada pelo IBGE para acompanhar os impactos da pandemia) serviu como um grande aprendizado e pré-preparação para uma nova logística na coleta de dados. Mas também tornaram-se evidentes as dificuldades para “abrir setores” (jargão dos ibegeanos para fazer o mapeamento inicial de residentes e planejamento de entrevistas num setor censitário) e alcançar as populações mais pobres ou móveis. É possível que agora uma fração maior das atividades já possa ser desenvolvida remotamente, o que é um grande avanço. Mas cabe lembrar que uma das funções do Censo é justamente abrir caminhos e servir de matriz para as demais pesquisas domiciliares. Só sabemos quem foi excluído das entrevistas telefônicas da Pnad-Covid porque temos o Censo de 2010 como comparação. Nesse sentido, o compromisso com a completude deve ser muito maior num censo demográfico do que em qualquer outra pesquisa. Não há espaço para subnumeração ou exclusão sistemática de grupos e populações.

Ao que tudo indica, o orçamento do Censo Demográfico será votado pelo Congresso Nacional nos primeiros meses de 2021. Há grande indefinição quanto ao seu valor — o que acarreta enormes riscos à qualidade do levantamento em todas as suas etapas: desde o planejamento e a logística do estudo até a análise e divulgação dos resultados. Até 2018, previa-se um orçamento de R$ 3,1 bilhões. No início de 2019, o Ministério da Economia determinou um corte rigoroso, reduzindo-o para R$ 2,3 bilhões. No entanto, no projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021, que foi aprovada pelo Congresso, o montante caiu para R$ 2 bilhões, sob a justificativa oficial de que o IBGE já teria, de alguma forma, recebido R$ 300 milhões em 2020. Vale mencionar que temos hoje em torno de 10 milhões de domicílios a mais do que em 2010, data do mais recente recenseamento geral. Além disso, ainda estaremos sob a pandemia da Covid-19, visto que a população não estará completamente vacinada, o que demanda treinamento adicional e equipamentos de proteção individual para os mais de 200 mil recenseadores. O preço original do Censo não considerava isso.

No final das contas, o que importa mesmo é ter um sólido e consistente plano orçamentário e de execução da pesquisa, fundamentado em evidências e estimativas traçadas a partir de experiências anteriores, testes e experimentos. Cortes decretados de forma autocrática, de cima para baixo, apenas servem de demonstração pública de descompromisso com a ciência, com as políticas públicas e com a própria população. O bilhão a menos no orçamento do Censo de 2021 não é uma quantia desprezível. No entanto, do ponto de vista das contas públicas federais, e mesmo no preocupante cenário pós-pandêmico que se avulta, é uma fração muito pequena — ainda mais se considerarmos ser um gasto de frequência decenal que gera efeitos positivos por décadas. É evidente que, no contexto atual, a responsabilidade com os gastos públicos tornou-se pauta inescapável e iminente. No entanto, nos privar de um dos principais instrumentos de planejamento é a exibição justamente do contrário. Talvez venha a calhar aquele dizer bastante repetido por populações recenseadas há muito tempo: “às vezes, o barato sai caro”.

Adrian Gurza Lavalle é vice-diretor do CEM (Centro de Estudos da Metrópole) e professor do departamento de ciência política da USP (Universidade de São Paulo).

Bianca Freire-Medeiros é pesquisadora do CEM e professora do departamento de sociologia da USP.

Eduardo Marques é diretor do CEM e professor do departamento de ciência política da USP.

Gabriela Lotta é pesquisadora do CEM e professora da FGV (Fundação Getúlio Vargas).

Mariana Giannotti é pesquisadora do CEM e professora da Escola Politécnica da USP.

Marta Arretche é pesquisadora do CEM e professora do departamento de ciência política da USP.

Pedro Logiodice é pesquisador do CEM e pós-graduando pela Escola Politécnica da USP.

Renata Bichir é pesquisadora do CEM e professora de gestão de políticas públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da USP.

Rogério Barbosa é pesquisador do CEM e professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Uerj (Universidade do Estado do Rio de Janeiro).

Tainá Bittencourt é pesquisadora do CEM e pós-graduanda pela Escola Politécnica da USP.

Ursula Dias Peres é pesquisadora do CEM e professora de gestão de políticas públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da USP.

Colaboraram com gráficos Gabriel Zanlorenssi e Lucas Gomes.

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