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Foto: Pedro França/Agência Senado - 01.01.2019

Quando a formalidade do processo legislativo importa


O processo de deliberação da medida provisória que reorganiza ministérios do governo Bolsonaro abre espaço para a construção de um novo paradigma nas relações entre poderes Executivo e Legislativo

Um dos primeiros atos do governo de Jair Bolsonaro foi a edição da Medida Provisória 870/19, que reestruturou a organização administrativa da Presidência da República e dos ministérios. O texto extinguiu, modificou e criou órgãos do Poder Executivo, além de definir suas competências e sua composição.

Entre as medidas mais polêmicas, está a transferência da Funai (Fundação Nacional do Índio), da pasta da Justiça e Segurança Pública, chefiada por Sergio Moro, para a da Família e Direitos Humanos, chefiada por Damares Alves. Também gerou debate a transferência do Coaf (Conselho do Controle das Atividades Financeiras) da pasta da Economia, sob Paulo Guedes, para a de Justiça, sob Moro. Em ambos os casos, há a real possibilidade de o Congresso alterar o que foi editado pelo Executivo.

Sob a ótica legal, as medidas provisórias têm fundamento no artigo 62 da Constituição Federal, podendo ser adotadas em casos de relevância e urgência e devendo ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional, que, no prazo de 60 dias prorrogáveis por uma única vez, deverá apreciá-la, convertendo-a em lei ou rejeitando-a em definitivo.

Após o uso cada vez mais frequente de medidas provisórias como instrumentos de legislação por parte dos presidentes da República desde 1988, não é de se duvidar que muitas sejam objeto de contestação por parte do Congresso, que deliberará sobre a matéria no prazo processual legislativo.

Por ser diferente do padrão da regra de elaboração das leis, já que tem eficácia imediata antes da deliberação congressual, a Constituição estipula um claro mecanismo de análise prévia das medidas provisórias por uma comissão mista de deputados e senadores. O objetivo é a análise de dois pressupostos essenciais e concomitantes que justifiquem a sua edição: urgência e relevância. É isso o que prevê os §§ 5º e 9º do artigo 62.

O Regimento Comum do Congresso Nacional, ainda, previu que essas comissões deverão emitir parecer único também sobre o mérito, além dos aspectos constitucionais, que engloba os pressupostos formais já mencionados.

Vale ressaltar que até o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.029, pelo Supremo Tribunal Federal, em 2012, a existência e o funcionamento das comissões mistas para a análise de admissibilidade e mérito das medidas provisórias era meramente formal e, embora constituídas no papel, seus membros não se reuniam presencialmente. A deliberação da urgência e relevância, bem como do mérito das medidas só ocorria nos plenários das casas legislativas, quase na iminência do texto perder sua validade passados seus 120 dias de prazo. A decisão judicial proferida pelo Supremo mudou esse paradigma, exigindo das comissões mistas a análise prévia do texto das medidas provisórias.

No entanto, raríssimos foram os casos de devolução do texto normativo ao Executivo por não atendimento dos pressupostos de urgência e relevância – como a Medida Provisória 33, de 16 de janeiro de 1989, a 446, de 7 de novembro de 2008, além da 669, de 27 de fevereiro de 2015.

A votação da MP 870 pode se tornar um exemplo de que, quando há crises políticas, o processo legislativo pode ser observado sob um enfoque mais rígido e legalista

Ainda assim, estamos diante de um caso inusitado de funcionamento da comissão mista, na análise de mérito e da constitucionalidade da MP 870. Ao consultarmos o andamento do processo legislativo da matéria no site do congresso nacional, pudemos constatar uma intensa movimentação processual que faz jus ao trabalho que deveria ser desempenhado por essa importante atividade legislativa nas referidas comissões.

Por se tratar de um tema polêmico que diz respeito à extinção e junção de importantes pastas ministeriais e, mais do que isso, diante da conturbada relação que se estabeleceu entre o Executivo e o parlamento neste novo governo, a votação da MP 870 pode se tornar um exemplo de que, quando há crises políticas, o processo legislativo pode ser observado sob um enfoque mais rígido e legalista.

Verifica-se, por exemplo, que há 12 requerimentos de deliberação sobre a matéria na comissão que solicitam, dentre outras providências, a realização de diversas audiências públicas, com diferentes entidades, a fim de debater o mérito da proposta. Há ainda um décimo terceiro requerimento, do líder do governo no Senado e também relator da matéria, estabelecendo um cronograma das respectivas audiências que ocorrerão sobre a matéria na comissão, prevendo cinco sessões no órgão, destinadas tão somente a ouvir diferentes visões sobre o rearranjo ministerial.

Foram apresentados também uma série de documentos e moções juntados por Câmaras Municipais e entidades se insurgindo contra a extinção de órgãos, conselhos e estruturas ministeriais.

Não seria exagero afirmar que, diante da crise política instalada no país, parece plausível o fato de que a deliberação da MP 870 na comissão mista do Congresso Nacional se torne um excelente caso de estudo do processo legislativo. Ela poderá mudar o paradigma da tramitação das medidas provisórias no Congresso e da observância do rito formal do processo legislativo desse tipo de matéria, que, embora prevista como uma exceção constitucional, ganha cada vez mais contornos de normalidade e se fortalece como instrumento a favor do Executivo, a fim de forçar o parlamento na deliberação legislativa.

 

Luiz Gustavo Bambini de Assis é mestre e doutor em direito do Estado pela Universidade de São Paulo. Professor do curso de Gestão de Políticas Públicas e Direito da USP. Membro do Observatório de Processo Legislativo e Políticas Públicas da Faculdade de Direito da USP.

Michel Kurdoglian Lutaif é mestrando em direito do Estado pela USP, advogado e membro do Observatório de Processo Legislativo e Políticas Públicas da FDUSP.

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