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Foto: Marcos Santos/USP Imagens

Por que é urgente reformar a tributação sobre o consumo


Em um sistema mais simples, as empresas podem produzir mais e melhor com menos custos, o que tem efeito sobre a geração de empregos, crescimento das empresas, redução dos preços e qualidade dos produtos e serviços disponíveis

O Brasil é um dos piores países do mundo em complexidade para pagamento de tributos. Segundo o Doing Business, ranking de classificação das economias publicado pelo Banco Mundial, estamos em último lugar, de 190 países analisados, no quesito tempo gasto por empresas para pagamento de tributos. São 1.958 horas/ano, quase o dobro das horas gastas na Bolívia — penúltima colocada nesse ranking — e muito mais que as 330 horas da América Latina e as 159 horas dos países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico).

O grande problema brasileiro é o conjunto de tributos que incidem sobre bens e serviços. Das quase 2.000 horas acima, cerca de 1.200 são gastas no pagamento de cinco tributos: PIS (Programa de Integração Social), Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e ISS (Imposto Sobre Serviços).

É aí que começa o problema: enquanto em 167 países os bens e os serviços são tributados por um único imposto sobre valor adicionado, o IVA ou IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), o Brasil usa cinco tributos diferentes para o mesmo fim. Cada um deles incide sobre uma parte da atividade da empresa e tem sua competência para legislar e fiscalizar distribuída entre União, estados e municípios:

Essa divisão da atividade é ainda pior em se tratando de novos negócios e tecnologias. Para se ter uma ideia, desde os anos 1990, as empresas de software não sabem que tributo devem recolher — ISS sobre o serviço ou ICMS sobre o produto. Chegou-se até a diferenciar o formato de CD (como produto) do download (como serviço), mesmo que os dois sejam caminhos para o mesmo objetivo. Nessa indefinição, algumas empresas são tributadas por estados e municípios, e precisam ir ao Judiciário para definir o que pagar ou reaver tributo indevidamente pago. A discussão só se intensifica com o desenvolvimento de negócios cada vez mais sofisticados e inovadores.

Outra consequência desse quadro é a quantidade de regras tributárias existentes. União, 27 unidades federativas e 5.570 municípios: todos podem emitir regras tributárias próprias. Como resultado, entre 1988 e 2016, foram editadas 31.221 federais, 110.610 estaduais e 221.948 normas tributárias municipais. Isso implica que, desde a Constituição de 1988, foram editadas em média, por dia, 3 normas tributárias federais, 11 estaduais e 17 municipais.

As normas também não param de mudar. Apenas no ICMS foram realizadas em cada estado centenas de alterações legais entre 2013 e 2017:

É impossível acompanhar tantas regras e mudanças e, assim, hoje existem no país consultorias especializadas em monitorar e enviar essas alterações para seus clientes. Não se trata apenas de acompanhar essas mudanças, cada uma delas implica uma série de alterações no negócio do empreendedor: inserir novos parâmetros no sistema contábil, recalcular preços, repactuar acordos com clientes e até precisar mudar por completo o negócio.

Além disso, cada produto ou serviço recebe um tratamento específico, que varia de acordo com critérios diversos e pouco objetivos. Somente o IPI, imposto federal que incide sobre produtos industrializados, tem 442 páginas e 97 capítulos de tabelas com classificações de produtos e suas alíquotas. Uma análise somente da borracha já dá uma ideia da complexidade: existe um capítulo inteiro dedicado somente a ela, que tem 17 subcategorias. A 11 é dedicada aos “pneumáticos novos, de borracha”, enquanto a 12 aos “pneumáticos recauchutados ou usados”.

O ICMS tem uma lógica parecida, com a desvantagem de ser um imposto estadual, de forma que as alíquotas variam não só para cada produto, mas também para cada uma das 27 unidades federativas. Em apenas um estado, considerando apenas a feijoada congelada, existem quatro alíquotas de ICMS, que variam de acordo com a quantidade de carne de porco no produto.

Conjunto de exceções

Existem também os benefícios fiscais, que são desonerações tributárias dadas ao setor privado com o objetivo de desenvolver uma determinada atividade ou região. Opta-se por não recolher o tributo com vistas a alcançar determinados objetivos sociais, econômicos ou ambientais. No entanto, eles geram uma série de problemas e distorções. Além de serem uma camada extra de classificações e exceções aos produtos e serviços brasileiros, muitas vezes são concedidos de forma pontual, para uma única empresa, o que gera grandes distorções concorrenciais para as pequenas e médias que não têm o mesmo poder de negociação. Do lado dos impactos que buscam criar, a maioria sequer é mensurada e, quando o são, raramente podem ser considerados eficazes. Ainda assim, a maioria segue existindo e sem prazo final. Como consequência, somente no âmbito federal, eles representam R$ 270,4 bilhões que deixam de ser arrecadados anualmente — aproximadamente 4,1% do PIB, o equivalente à dez vezes o orçamento do Bolsa Família. Não existe transparência de dados a respeito dos valores que estados e municípios deixam de arrecadar.

Assim, o sistema tributário brasileiro, em vez de ser um conjunto de regras, é um conjunto de exceções.

Toda essa complexidade abre margem para interpretações distintas, de forma que saber navegar no sistema torna-se uma enorme vantagem competitiva. As empresas acabam por adaptar seu negócio ao que é mais vantajoso em termos tributários, e não em termos produtivos. Também dá margem a interpretações diferentes dos órgãos fiscalizadores e julgadores, que também mudam ao longo do tempo, gerando insegurança jurídica para todas as partes envolvidas. Hoje mais de R$4 trilhões estão em litígio tributário, o equivalente a mais de 60% do PIB brasileiro, sendo que parte relevante — estimada entre R$ 1,5 trilhão e R$ 2 trilhões — corresponde a créditos “podres” que não serão recuperados, inclusive relativos a empresas que já deixaram de operar.

Esses são apenas alguns dos elementos do sistema que geram complexidade. Não falamos aqui do princípio da origem — grande responsável pela guerra fiscal —, do crédito físico — que demanda uma avaliação subjetiva e caso a caso do conceito de insumo para cada empresa —, do regime de substituição tributária — que tem somente no estado de São Paulo quatro critérios distintos de definição de preço —, entre outros inúmeros problemas e especificidades.

Como consequência, as empresas gastam um montante enorme de tempo e dinheiro em uma atividade que não gera qualquer valor. Em um sistema mais simples, as empresas podem produzir mais e melhor com menos custos, o que tem efeito sobre a geração de empregos, crescimento das empresas, redução dos preços e qualidade dos produtos e serviços disponíveis. Estima-se que uma reforma tributária que simplifique os tributos sobre o consumo poderia gerar um aumento no PIB de dez pontos percentuais em 15 anos.

A falta de transparência do sistema também afeta o cidadão, que não sabe o que paga e por que paga. Em São Paulo, uma pesquisa do Seade (Sistema Estadual de Análise de Dados) mostra que 37% dos indivíduos não sabem o que é ICMS e 51% não conhecem o ISS. Quase 68% dos entrevistados classificaram como ruim ou muito ruim a disponibilidade de informações sobre questões tributárias. Hoje, pelas diferenças de tratamento citadas acima, seja em relação ao local de produção ou pelo tipo de atividade e material empregado, é impossível saber qual o percentual de tributos que incidem sobre os produtos e serviços adquiridos. Os valores que constam nas notas fiscais são meras estimativas que têm pouca precisão.

Perdemos também no contexto mundial. As empresas estrangeiras, para abrir sedes no país ou para investir em empresas locais, precisam entender o nosso sistema tributário. Muitos desistem por não entendê-lo, outros, por avaliar que os custos tributários do país são demasiadamente altos. Nesse sentido, a entrada do Brasil na OCDE passa por uma série de recomendações, dentre elas a de consertar o nosso sistema tributário. Segundo ela, “o baixo nível de investimento do Brasil reflete um ambiente de negócios desfavorável, aumentando custos e cerceando o retorno dos investimentos. A realização de reformas em diversas áreas seria um grande passo e poderia ser o empurrão muito necessário ao investimento no Brasil. Um dos elementos-chave é o fragmentado sistema de impostos sobre o consumo (os chamados impostos indiretos), o qual eleva o custo do capital ao limitar os reembolsos do imposto pago sobre ativos fixos e faz do Brasil o país com os mais altos custos de conformidade fiscal”.

Simplificação e justiça social

A boa notícia é que o sistema tem tantos problemas que existe muito espaço para melhorar.

Parte da estrutura atual do sistema tributário brasileiro nasceu com a promulgação da Constituição Federal de 1988. O novo sistema já nasceu velho e dizem que, no dia seguinte, já se iniciaram discussões para uma reforma tributária. Todos os governos desde então tentaram realizá-la, sem sucesso. O sistema nesse meio tempo só aprofundou suas disfunções, e as tentativas de soluções pontuais não conseguiram resolvê-lo.

A solução passa pela unificação de tributos e pela racionalização e simplificação das regras, com o mínimo de exceções e renúncias fiscais. Por um sistema que seja neutro e que não influa no como e no que as empresas produzem. Que seja seguro e previsível para contribuintes e fisco, desestimulando condutas duvidosas de ambas as partes. Que estimule a cooperação entre os entes da federação. Que seja transparente para o consumidor, para que ele saiba o quanto, por que e para quem paga seus tributos. E, por fim, que permita que as empresas invistam tempo e dinheiro em atividades que geram valor para si, seus funcionários, consumidores e o país.

A escolha da configuração que irá tomar o sistema no Brasil passa por diversos fatores políticos, econômicos e sociais. Independentemente do caminho, é essencial que busquemos o máximo de simplificação e justiça social que possamos atingir. As possibilidades de melhoria e crescimento do país são gigantes. Só não podemos mais esperar.

Marina Thiago é coordenadora de advocacy da Endeavor Brasil.

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