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Foto: Marcos Santos/USP Imagens

Mais recursos ou gestão: o que mais importa para a educação


Este ensaio, uma tréplica ao texto do educador Gregório Grisa, publicado no ‘Nexo’, defende que novos avanços na qualidade do ensino dependem muito menos de aumento de recursos do que de melhorias na gestão

O educador Gregório Grisa respondeu ao ensaio que publiquei aqui no Nexo sobre financiamento da educação, levantando uma série de questões para defender que nosso sistema educacional precisa tanto de mais gestão quanto de mais recursos.

Tendo a concordar com a tese, mas é preciso qualificá-la:

1) Ainda que mais recursos sejam sempre positivos, novos avanços na qualidade do ensino dependem muito menos de mais recursos (em sua totalidade) do que de gestão;

2) Mesmo que quiséssemos que o governo gastasse mais na área, a atual situação de extrema restrição fiscal do Brasil não será solucionada pelo menos até cinco anos daqui para frente, isso se aprovarmos a reforma da Previdência.

Explico-me ao longo do ensaio.

A comparação internacional

Grisa começa seu texto destacando um ponto que considero crucial levantar para o debate: como comparar qualidade e gasto na educação do Brasil com o resto do mundo? Felizmente, para o caso da qualidade, não há muita controvérsia, pois temos o Pisa, um exame internacional de educação, com provas de leitura, ciências e matemática. No meu primeiro texto, usei apenas a nota de matemática, mas Grisa colocou que podemos também usar a média das três áreas. Concordo com ele nesse caso, e as conclusões não mudam quando usamos um indicador ou o outro.

No entanto, ele afirmou que o uso do gasto por aluno sobre o PIB per capita, apesar de ser melhor do que apenas o uso do gasto total em educação sobre o PIB, “pode representar um obstáculo à demanda por maior expansão de gastos em nações que buscam priorizar politicamente a educação como forma de alavancar seu desenvolvimento socioeconômico. Países mais pobres que investem em educação nos mesmos patamares que seus níveis de renda, como proporção do PIB per capita, podem estar perpetuando sua condição”.

É sobre essa afirmação acima, portanto, que vou discorrer, defendendo outra posição. Há diversas razões para considerar a métrica do gasto por aluno como porcentagem do PIB per capita como a melhor para avaliar a relação gasto-qualidade do sistema educacional entre os países. A primeira, que considero mais intuitiva, é que os países podem gastar apenas o que possuem de recursos. Os atuais países desenvolvidos, quando tinham nosso atual nível de desenvolvimento, também tinham um investimento em educação muito menor em termos absolutos.

Vamos, por exemplo, considerar a Estônia. Esse país é um bom caso de comparação porque, em 2014, tinha um gasto por aluno com relação ao PIB per capita muito próximo do nosso, de quase 20%. Quando comparamos o investimento em termos absolutos, no entanto, vemos a discrepância: enquanto eles transferiam em média US$ 5.300 para cada estudante, nós o fazíamos em apenas US$ 3.000, uma diferença de quase 50% — já ajustada por diferenças de preços.

No entanto, a Estônia tinha quase o dobro do PIB per capita do Brasil: enquanto o nosso foi de cerca de US$ 15 mil em 2014, o do outro país foi de mais de US$ 27 mil. Já em 1999, a Estônia tinha um nível de renda média próximo do nosso de 15 anos depois. Naquela época, sua relação gasto por aluno e PIB per capita era semelhante à atual, mas o país investia o mesmo que investimos em 2014: cerca de US$ 3.000 (ajustado pelas diferenças e variações de preços).

Não há muitos exemplos de países que tenham gastado, ao longo da história, muito mais do que 7% do PIB com educação. No entanto, se o Brasil quisesse investir por aluno o mesmo que os países desenvolvidos em termos absolutos, teríamos que saltar de um gasto atual em torno de 5,5% do PIB para 8% ou mais — isso, novamente, em um cenário de déficit primário superior a 1% do PIB e uma dívida pública crescente. Não parece, de fato, muito razoável.

Outra razão pela qual se deve usar a relação do gasto por aluno sobre o PIB per capita é que, quando apenas usamos o investimento absoluto por estudante, estamos olhando para a relação de gasto-qualidade sem controlar por um fator muito predominante para o aprendizado dos jovens, mas que nada tem a ver com o sistema de ensino: o nível socioeconômico das famílias. Isso porque, quanto maior o PIB per capita dos países, menor será a incidência de pobreza e outros fatores de insuficiência material, que muito determinam a possibilidade de crianças e adolescentes de aprender a ler e escrever, fazer contas, etc.

Podemos, a título de ilustração, comparar a relação do PIB per capita com o gasto por aluno, primeiro como proporção do próprio PIB per capita, depois em termos absolutos. Como se vê, no primeiro gráfico, ainda que haja uma relação entre as duas variáveis, ela é fraca, com uma associação menor do que 0,1, que explica menos do que 20% da segunda. Isso significa que há apenas uma pequena correlação positiva entre o nível de desenvolvimento dos países e quanto eles destinam desses recursos para seus estudantes.

 

Agora, no segundo gráfico, em que se relaciona o PIB per capita com o gasto absoluto por estudante, a história fica bem diferente. A associação entre as duas variáveis é superior a 1, e explica mais de 90% da variação do segundo. Isso significa que há uma fortíssima correlação positiva entre o nível de desenvolvimento dos países e o quanto cada um investe em termos absolutos para educação. 

 

Agora, qual é o problema disso? Essa é, na verdade, uma questão mais metodológica, mas importante de ser explicitada. É evidente que, quanto menos pobre é um país, melhor será o aprendizado de seus jovens — independentemente do sistema de ensino. Com menos insuficiência de alimentos, menor necessidade de trabalhar na juventude, as crianças e adolescentes terão melhores condições para se educar. Portanto, se analisarmos graficamente a relação do gasto por aluno em termos absolutos e o nível de aprendizado dos jovens, estamos colocando no bolo também o nível de desenvolvimento dos países onde eles vivem, podendo, portanto, nos levar a conclusões equivocadas.

A terceira razão é ainda mais complicada de compreender, por se tratar de uma questão conceitual. Quando falamos de eficiência do sistema educacional, estamos nos referindo a uma relação de input-output, ou seja, o quanto o sistema gera a partir dos insumos que são alocados a ele. Ao falar de escolas, podemos alocar investimentos, melhorando a infraestrutura delas, e gastos correntes, como água, luz e salários (e bonificações) de professores e funcionários.

Esse último, evidentemente, é o principal insumo de qualquer sistema educacional. Portanto, quando estamos falando de gasto em educação, estamos falando majoritariamente de remuneração de professores e outros profissionais. Salários, no entanto, têm uma relação extremamente associada ao PIB per capita — o que é evidente, uma vez que só é possível pagar às pessoas uma proporção do que elas produzem. Portanto, o gasto por aluno em termos absolutos não tem como ser uma boa métrica de insumos ao sistema educacional, uma vez que os salários entre os países divergem dramaticamente com relação à capacidade produtiva de cada um.

É possível afirmar que, devido ao atraso que o Brasil teve em priorizar a educação básica (como mostrado no meu primeiro texto, gastávamos apenas 10% do PIB per capita no ensino primário no início dos anos 2000), temos um grande gap de investimentos acumulados nas escolas (ou seja, pior infraestrutura), o que justificaria um maior gasto por aluno com relação ao PIB per capita para um mesmo nível de qualidade do ensino. Essa análise está correta, no entanto, a disparidade com relação ao esperado não seria tão alta quanto a observada atualmente, e mesmo nas regiões Sudeste e Sul, onde o gap é muito menor, ainda assim os estudantes estão muito atrás do que deveriam, dado nosso nível de investimento em educação.

Outra crítica possível — ao meu ver equivocada — é que o salário dos professores é também parte dos insumos de educação, uma vez que, quanto maior o retorno esperado, mais será atraído um bom professor. No entanto, professores não escolhem onde vão ensinar em nível mundial, de modo que um bom profissional de ensino formado no Brasil não poderá migrar para uma escola na Estônia ou na Dinamarca, a não ser em situações muito específicas. Essa métrica só faria sentido no nível relativo, ou seja, quanto se paga a professores em relação à média salarial do país, o que é menos captado no gasto por aluno em termos absolutos do que como relação ao PIB per capita.

A questão distributiva

Grisa ainda levanta outro ponto importante — com o qual terei muito mais convergências do que divergências. É notório que, quando falamos em gasto por aluno, nos referimos a uma média — isto é, o total de dispêndio dividido pelo total de alunos. No entanto, no Brasil, há uma imensa desigualdade de recursos para a educação a depender da região e da centralidade dos municípios. Como mostrado pelo próprio Grisa, enquanto a média nacional de aplicações por aluno foi estimada em R$ 4.970 anuais, 68,8% das redes de ensino investem abaixo desse valor, e cerca de 28% das redes de ensino no Brasil não conseguem investir R$ 3.500 (menos de R$ 300 mensais).

Nesse caso, como professores podem migrar regionalmente, diferenças salariais importam, e se veem grandes diferenças de infraestrutura, de modo que há muitas cidades nas quais, sem dúvida alguma, se deve aumentar — em alguns lugares muito – o gasto por aluno. Defendi esse ponto neste texto de discussão do Livres, colocando o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) como uma ferramenta importantíssima para esse fim. É sempre bom ressaltar que a lei que regulamenta o Fundeb expira no ano que vem, em 2020, e, a não ser que nosso legislativo vote por sua renovação ou reformulação, colocaremos diversas redes municipais de educação em uma situação de colapso.

No entanto, tal como a média não mostra as desigualdades, aumentar os gasto por aluno onde ele é baixo não significa aumentar o gasto médio. Podemos manter o investimento por aluno no nível atual onde ele já é alto (reduzindo sua relação com o PIB per capita ao longo dos anos), enquanto aumentamos o investimento a taxas maiores do que o crescimento econômico nos municípios onde ele é baixo. Assim, atingimos a equalização dos sistemas educacionais sem aumento do gasto por aluno com relação ao PIB per capita.

Entre os municípios, no entanto, é importante sublinhar ainda que a diferença de performance é também sujeita a desigualdades imensas na gestão das políticas educacionais, e isso tem ainda maior impacto do que o efeito dos gastos. É o que o economista Ricardo Paes de Barros, também membro do Livres, observa, ao relacionar o gasto por aluno dos sistemas educacionais dos municípios e as notas obtidas pelos alunos. Ele encontrou, tal como no caso dos países, uma associação positiva, mas decrescente, entre gastos e performance. O pesquisador calcula que apenas cerca de 20% da diferença das notas se explica pelas disparidades nos gastos, enquanto o restante (80%) seria consequência de melhor ou pior gestão da rede escolar por parte dos municípios.

Daniel Duque é membro do Livres, mestre em economia pela UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), especialista em educação, mercado de trabalho e políticas públicas de combate à pobreza e desigualdade. Pesquisador do Instituto Mercado Popular e do Ibre-FGV (Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas).

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