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Financiamento da educação: mais gestão e mais recursos


Apenas garantir mais recursos, sem avaliações e metas rigorosas, mostrou seus limites entre 2005 e 2013, mas uma melhor governança não faz mágica onde ainda são necessários mais investimentos

Em interessante texto para o Nexo, o economista Daniel Duque afirmou que “melhorar a qualidade do ensino não será mais possível aumentando o gasto por aluno. É preciso, mais do que nunca, saber onde e como investir nossos recursos”. Tendo a discordar da primeira frase e concordar com a segunda. Explico-me neste ensaio.

As concordâncias que tenho com o referido texto são maiores que as divergências. Meu objetivo é aproveitar a oportunidade para apontar alguns limites das comparações internacionais e apresentar outras formas de abordar o tema do financiamento educacional. 

A comparação internacional

É usual comparar nosso investimento em educação com o de outros países com base no gasto relativo ao PIB (Produto Interno Bruto). Ter como base apenas esse indicador produz análises que desconsideram os diferentes perfis demográficos, o tamanho da população em idade escolar e o volume desse contingente que ainda está fora da escola em cada país.

O Brasil ainda possui uma elevada parcela da população em idade escolar, superior inclusive a de países da América Latina. O indicador referente ao PIB também compara sistemas de ensino com diferentes níveis de estruturação: países com redes consolidadas e outros com redes em expansão, com um histórico recente de investimentos mais significativos. Estudos muito popularizados como o “Um ajuste justo: análise da eficiência e equidade do gasto público no Brasil”, do Banco Mundial, e o “Aspectos fiscais da educação no Brasil”, do Tesouro Nacional, trazem esses sérios problemas comparativos, entre outras imprecisões conceituais.

Ciente desses limites, Duque opta por usar o dado referente ao PIB per capita e compara o Brasil com nossos vizinhos latinos, inclusive quando trata dos resultados de aprendizagem. Ter como indicador o PIB per capita busca quantificar o esforço educacional de cada país em função de seu nível de renda, faz bem mais sentido. Todavia, a adoção única desse indicador também tem problemas, pois pode representar um obstáculo à demanda por maior expansão de gastos em nações que buscam priorizar politicamente a educação como forma de alavancar seu desenvolvimento socioeconômico. Países mais pobres que investem em educação nos mesmos patamares que seus níveis de renda, como proporção do PIB per capita, podem estar perpetuando sua condição. Partindo do pressuposto de que o investimento em educação tem potencial multiplicador, quanto mais cedo for a etapa (educação infantil, por exemplo) desse maior investimento, maiores tendem a ser os retornos em termos de cidadania e produtividade.

As comparações sempre dependem do prisma adotado. Se utilizarmos apenas o investimento público do governo federal em educação, relativo ao PIB, e nos compararmos com outros países, o Brasil está atrás de grupos emergentes, inclusive os da América Latina (como se vê na imagem abaixo). Esse dado abre um flanco para pensarmos que a União deveria ampliar seu orçamento destinado à educação e não o reduzir.

No que tange à comparação relativa ao investimento por aluno e aos resultados do Pisa (Programa Internacional de Avaliação de Estudantes), Duque apresenta um gráfico relativo à prova específica de matemática. Se tomarmos como base a média total da nota do Pisa, temos a imagem abaixo.

O gráfico mostra que o Brasil tem pontuação menor, sim, mas que não há uma dispersão tão significativa na comparação com nossos vizinhos que aplicam um pouco mais ou um pouco menos por aluno. Friso que a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) trabalha com a média de gasto por aluno. Falarei a seguir sobre o problema de se ter a média como última fronteira das nossas análises. Comparações exigem estudos cujas padronizações são muito complexas, os esforços do Banco Mundial e da OCDE são importantes como gatilho para nossas reflexões, mas devemos estar atentos a possíveis distorções.

O financiamento da educação

Duque descreve bem o crescimento do investimento por aluno na educação básica no Brasil nos últimos 15 anos, algo positivo e recente. Segundo o Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira), em 2007, a média do gasto por aluno era de R$ 3.500 e em 2015 ela passou para R$ 6.300. Esse dado leva em conta tudo o que foi aplicado por todos os entes federados em toda a educação básica.

Outro referencial que podemos utilizar é o Estudo Técnico nº 24/2017  da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, que simulou o valor por aluno ano, em 2015, em amostragem com 5.193 redes de ensino (estaduais, municipais e distrital). A média nacional de aplicações por aluno foi estimada em R$ 4.970, todavia, 68,8% das redes de ensino investem abaixo desse valor.

A média sempre esconde realidades particulares, ela não capta desigualdades regionais e locais. Cerca de 27,5% das redes de ensino no Brasil não conseguem investir R$ 3.500. A maioria dessas redes só consegue se aproximar desse valor em função da complementação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) feita pela União.

Além dos aperfeiçoamentos necessários no Fundeb, para que ele seja ainda mais redistributivo e promova maior equidade, a previsão de mais recursos será fundamental para que as redes de ensino mais vulneráveis atinjam em 2020 o gasto médio por aluno (R$ 3.500) alcançado pelo país em 2007, conforme a metodologia mais abrangente do Inep. Nessas redes estão os estudantes que mais precisam e com os maiores problemas de aprendizagem, justamente os esquecidos quando avaliamos o financiamento apenas pelas médias de aplicação por aluno.

Não podemos nos contentar, como país, com a redução sistêmica dos recursos do Ministério da Educação. Suas despesas totais de 2014 a 2018, corrigidas pela inflação (como mostra a imagem abaixo), tiveram queda acumulada de 11,7%. As crises são sempre complexas e esta em especial está se mostrando mais duradoura e desafiante, contudo, não há espaço para naturalizarmos a narrativa de que não precisamos de mais recursos para a educação.

Ao informar corretamente que existe relação entre gasto e aprendizagem, Duque adiciona que “a partir de certo ponto, no entanto, torna-se cada vez mais difícil traduzir mais recursos em maior aprendizado”. Nessa frase, o autor parece deixar implícito que nossas condições tenham chegado a esse ponto no Brasil. Infelizmente a garantia do mínimo de infraestrutura e de recursos humanos ainda é um desafio em muitas regiões e municípios do país.

Dados do Censo Escolar 2018 sobre recursos e infraestrutura disponíveis nas escolas no Brasil mostram grandes gargalos. As escolas municipais e estaduais, que ofertam a imensa maioria das matrículas da educação básica pública, são as que mais registram dificuldades. Estamos falando da maioria das escolas municipais sem biblioteca, laboratórios de ciências, laboratório de informática, banda larga, parque infantil, quadras poliesportivas, área verde. Nas duas imagens abaixo, temos os indicadores de infraestrutura para escolas de educação infantil e de ensino fundamental por categoria administrativa. Eles deixam saliente a demanda por mais investimentos.

 

Minha concordância com a ideia de que “é preciso, mais do que nunca, saber onde e como investir nossos recursos” é total. Há muito espaço para aperfeiçoamento de gestão e governança na educação pública brasileira. Além de medidas que fomentem boas práticas, isto é, indutoras de ações que cobrem resultados e eficiência do gasto público, temos inúmeros casos de sucesso dentro do país para servir de inspiração. Talvez a do Ceará seja a experiência mais conhecida. Não há dúvidas de que as melhores evidências devem informar a elaboração de políticas públicas e que as avaliações constantes são fundamentais.

Nossos indicadores de aprendizagem, tomando como base o Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), tiveram importante melhora nos anos iniciais e finais do ensino fundamental, mas, por outro lado, preocupam no ensino médio. O aumento recente do investimento médio nessa última etapa da educação básica não se refletiu nas últimas avaliações em grande escala. Por isso, a gestão também é fundamental, a função de coordenação da União no aperfeiçoamento do regime de colaboração é central, mas infelizmente não se elaborou até agora no Ministério da Educação um plano estratégico nesse sentido.

As formas como iremos superar a crise fiscal devem emergir do amadurecimento do pacto político, uma reforma justa da Previdência, reforma tributária, revisão de isenções e desonerações ineficazes, de gastos financeiros e de despesas obrigatórias são pautas a serem enfrentadas. A garantia do cumprimento de inúmeras metas do Plano Nacional de Educação, aprovado por unanimidade no Congresso Nacional, depende dessa reflexão. Não podemos comprometer gerações ao reproduzir a ideia de que, diante de nossas características e histórico como país, conseguiremos superar nossos problemas educacionais apenas com mudanças de gestão ou “fazendo mais com menos”. 

Mais recursos para a educação e um sistêmico aperfeiçoamento da gestão e das práticas educacionais não são ações que se excluem, pelo contrário, se complementam. Apenas garantir mais recursos, sem avaliações e metas rigorosas, mostrou seus limites entre 2005 e 2013, mas uma melhor governança não faz mágica onde ainda são necessários mais investimentos.

Gregório Grisa é professor do Instituto Federal do Rio Grande do Sul. Doutor e mestre  em educação e pós-doutor em sociologia pela UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul). Pesquisador ligado ao grupo de pesquisa Educação, Experiências Docentes e Direitos Humanos do IFRS, ao grupo Inovação e Avaliação na Universidade da UFRGS (Inovaval) e ao Grupo de Estudos sobre Universidade da UFRGS (GEU).

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