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Foto: Leandro Neumann Ciuffo/Flickr/Creative Commons

O mito do poder da Presidência da República no Brasil


Análise sobre utilização de medidas provisórias após a Constituição de 1988 revela que o Executivo foi perdendo margem de manobra

A partir do momento em que assume o governo, o que se espera de um presidente da República é que trabalhe para cumprir as promessas que fizeram o eleitor escolher determinado projeto, respeitando a Constituição. É essa esperança que os brasileiros depositam no presidente eleito Jair Bolsonaro. Mas seu comportamento belicoso e o  fato de o partido que o elegeu contar com apenas 52 cadeiras na Câmara, ou 10% do total, deixa-nos em dúvida sobre a sua capacidade de conduzir o governo com habilidade política para formar uma coalizão majoritária capaz de aprovar as leis necessárias nessa tarefa.

O grande medo dos deputados constituintes era um novo fracasso da democracia em decorrência do mau funcionamento das instituições que estavam criando. Por isso, decidiram que o novo desenho institucional deveria evitar os erros da Constituição de 1946, que culminaram no golpe de 1964. A história havia mostrado que a disputa entre os poderes poderia levar à “paralisia decisória”, e a ingovernabilidade à queda do regime democrático. O impasse político entre o presidente e a maioria do Congresso expôs a incapacidade do governo de formar um consenso mínimo em torno das políticas de reforma e uma maioria no parlamento que o sustentasse. Sem poder controlar a virtude dos futuros políticos, os constituintes ficaram com a tarefa de aperfeiçoar as instituições.

O novo período democrático deveria restaurar o poder legislativo do Parlamento, perdido durante a ditadura, mas os congressistas temiam os custos de um presidente institucionalmente fraco. A solução encontrada foi reequilibrar a correlação de forças entre a vontade da maioria, representada pelo presidente, e das minorias - deputados e senadores. Ao presidente foram conferidos novos poderes para “impor” sua agenda política sobre o Congresso, evitando os impasses e garantindo a governabilidade. O poder de iniciativa legal e exclusiva, no caso da proposta orçamentária, foi turbinado pela Medida Provisória , pelo poder de veto total e parcial, e de pedir urgência para matérias de seu interesse.

Ao contrário da paralisia, o que se verificou desde a promulgação da nova carta foi uma grande produção legal dominada inicialmente pelo Executivo, mas que a partir do segundo ano do governo de Luiz Inácio Lula da Silva passa a se equilibrar entre os dois poderes. Os presidentes usaram todos os instrumentos disponíveis na caixa de ferramentas, elencados no artigo 84 da Constituição e, especialmente, a medida provisória prevista pelo artigo 62, para avançar reformas que se seguiram.

Os poderes conferidos ao presidente foram cruciais para que ele fosse capaz de formar uma coalizão de governo, com o número necessário de cadeiras para aprovar suas pautas prioritárias. Os constituintes buscaram de toda forma diferenciar a medida provisória do antigo decreto-lei do governo militar, mas, ao mesmo tempo, precisavam garantir que o presidente pudesse tomar decisões e resolver impasses que não podiam ser resolvidos pelo Congresso.

 

Contudo, o texto constitucional não foi claro o suficiente quanto a possibilidade de reedição e da admissão de emendas às medidas provisórias, o que só foi esclarecido após o pacote do “Plano Verão”, em 1989, quando as regras foram incorporadas ao Regimento Interno do Congresso. Não colou a leitura de que ao Congresso bastaria não analisar a medida provisória, se eximindo e ignorando a agenda do Executivo, para que ela perdesse a validade. Nas regras, a possibilidade de reedição conferiu superpoderes ao Executivo.

O próprio Fernando Henrique Cardoso foi derrotado quando defendeu a vedação explícita da reedição, na deliberação da Resolução número 1 do Congresso, muito embora anos depois, já como presidente tenha usado o artifício. O processo de privatizações, por exemplo, foi praticamente todo conduzido via medidas provisórias desde o governo Collor, e nos dois governos FHC houve mais de 5.000 reedições de medidas provisórias, frente às 189 edições originárias.

Antevendo ou não a perda do poder nas eleições de 2002, o certo é que no fim do governo FHC foi aprovada a Emenda Constitucional 32 de 2001, retirando do presidente a possibilidade de reeditar medidas provisórias. Quando Lula se sentou na cadeira de presidente ela já era menor que a de seu antecessor, despida de poderes “imperiais” garantidos pela possibilidade de reedição ilimitada das medidas provisórias. O governo que antes tinha que trabalhar apenas para que o Congresso não analisasse as medidas provisórias, esperando seu vencimento para reeditá-las, agora tinha que trabalhar para que o Congresso as aprovasse sob o risco de que virassem letra morta.

Bolsonaro terá a grande tarefa de costurar uma coalizão de governo, mas terá que se adequar aos instrumentos limitados que recebeu de seus antecessores

O efeito da nova regra inicialmente não foi a redução do número de medidas provisórias, nem a sua taxa de aprovação: foi o aumento do grau de participação do Legislativo no conteúdo das medidas, emendando-as. Apesar de serem proibidas, as emendas “estranhas” ao assunto original, conhecidas como “submarino” foram comuns, e legitimadas pelo próprio parlamento. A nova regra aumentou o controle do Legislativo sobre as medidas, enfraquecendo o Executivo na condução do processo: o presidente poderia usá-las, mas cada vez mais sua eficácia dependia do apoio do Congresso.

O conflito explícito entre os poderes ganhou novamente saliência na presidência de Dilma Rousseff, quando pela primeira vez os parlamentares deixaram claro que medidas provisórias não poderiam ser usadas à revelia da maioria do Legislativo. A taxa de aprovação delas caiu de paulatinamente de 90% no primeiro governo Lula, para 69%, no segundo mandato de Dilma até o impeachment.

Apesar da queda das rejeições explícitas em relação ao total de medidas provisórias editadas, cresceram as “rejeições tácitas”, por perda de vigência. No governo Dilma houve ainda duas alterações importantes no rito de aprovação da norma. A partir de 2012 o Supremo Tribunal Federal determinou a obrigatoriedade da formação da comissão mista para iniciar a apreciação, e, em 2013, a alteração da regra de nomeação dos relatores na comissão mista. A escolha  dos relatores passou a ser feita com base no rodízio entre os maiores partidos, pertencentes ou não à coalizão de governo. Com essa alteração, passou a ser mais difícil para o governo controlar a indicação para a relatoria, afastando-a dos partidos de oposição.

A visão de que as medidas provisórias podiam ser utilizadas à revelia do Parlamento, usurpando as suas funções ficara cada vez mais inverossímil. O uso e eficácia das medidas provisórias como instrumento para implementação da agenda do poder Executivo dependia não apenas das regras institucionais, mas também da correlação de forças dentro do Congresso e da habilidade do governo de formar uma maioria e negociar com ela as mudanças legislativas necessárias ou de seu interesse.

Como se não bastasse, a presidência sentiu um novo golpe em 2014, quando o poder Legislativo aprovou o orçamento impositivo, impedindo o contingenciamento das emendas individuais. O chefe do Executivo perdeu um recurso importante para punir ou premiar os parlamentares que votam contra ou alinhados com o governo, sejam eles da base ou da oposição. Enquanto isso, o Parlamento suprimiu os poderes extraordinários dados inicialmente ao presidente, pensando ter adquirido maturidade suficiente para governar de forma harmônica com o Executivo. Bolsonaro terá a grande tarefa de costurar uma coalizão de governo, mas terá que se adequar aos instrumentos limitados que recebeu de seus antecessores. O presidente é hoje um gigante com os pés de barro, amarrado à vontade do poder Legislativo.

Alexandre Sampaio Ferraz é economista e doutor em ciência política, pesquisador do Dieese e professor colaborador do Instituto de Ciência Política da UnB (Universidade de Brasília)

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