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Federação forte? Fácil prometer, bem menos fácil fazer


Essencial para a qualidade dos serviços públicos, pacto federativo aparece de forma vaga em discursos eleitorais; sistema atual requer corajosas medidas de aperfeiçoamento

O fortalecimento da federação é um tema menos saliente nesta disputa eleitoral. Perde em visibilidade para as reformas previdenciária, tributária ou eleitoral. Mas não se engane o distinto leitor sobre a importância dessa dimensão para a qualidade dos serviços públicos.

As palavras de ordem dos candidatos tendem a ser vagas e pouco esclarecedoras. Como em outros temas, omitem o principal. "Recuperar a federação." "Fortalecer os municípios." O que isso quer dizer? Que medidas concretas estariam associadas a essas bandeiras?

Comecemos pelo arranjo vigente. Os serviços básicos de saúde, educação, coleta de lixo, transporte urbano, iluminação pública e desenvolvimento urbano são executados dominantemente pelos governos municipais. As políticas de habitação e saneamento podem ser executadas tanto por governos estaduais quanto por municipais. Os serviços hospitalares e oferta de ensino médio são responsabilidade dos governos estaduais. A política de (in)segurança está a cargo dos governos estaduais.

Em qualquer país do mundo — e também no Brasil — estados e municípios são desiguais em duas dimensões críticas: necessidades e capacidade de gasto. Dois municípios exatamente iguais em população podem ter habitantes que dependem do SUS (isto é, sem seguro privado de saúde) de tamanho e perfil epidemiológico muito diferentes, do que decorrem demandas muito distintas por serviços de saúde. Dois estados similares em tamanho podem ter capacidade de arrecadação muito distinta, devido à sua base econômica desigual. Se cada estado contar apenas com seus próprios recursos, alguns poderão, por exemplo, ofertar tratamento para o câncer, ao passo que outros não poderão fazê-lo. 

Para lidar com esse problema, desde 1988, o Brasil desenvolveu um conjunto muito complexo de políticas pelas quais a União transfere recursos para compensar as desigualdades entre estados e municípios. Além disso, a União tem autoridade para regulamentar e induzir as políticas executadas pelos governos subnacionais. Não fosse, por exemplo, a indução da União, não haveria Programa de Saúde da Família em todos os estados brasileiros. Se um candidato promete implantar creches integrais para todas as crianças brasileiras, ele está implicitamente assumindo que empregará a autoridade da União para induzir todos os municípios a executarem essa política. Se cada município for autônomo para tomar a decisão, é impossível que um presidente alcance a meta, mesmo que conte com apoio do Congresso. 

O sistema atual tem inúmeros problemas e requer corajosas medidas de aperfeiçoamento. Entre as adversidades, destaca-se sua excessiva complexidade, bem como seu impacto limitado sobre as desigualdades. Não é a necessidade de mudanças que está em questão. A pergunta é qual a direção dessas mudanças. Diminuir as competências da União pode implicar maior desigualdade entre estados e municípios no financiamento dos serviços básicos. Aumentar a discricionariedade de estados e municípios para decidir sobre suas próprias políticas também tende a aumentar a desigualdade na oferta de serviços. De outro lado, orientar os gastos da União para fortalecer a capacidade de os governos subnacionais ofertarem serviços essenciais, garantindo que os recursos realmente sejam destinados para estados e municípios mais necessitados, permitiria criar as condições para um patamar comum de prestação de serviços abaixo do qual nenhum cidadão brasileiro deveria viver.

Para além de palavras de ordem, precisamos saber em qual pacote estamos votando.

Marta Arretche é professora na Universidade de São Paulo e diretora do Centro de Estudos da Metrópole.

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