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Foto: Senado Federal/Flickr/ Creative Commons

Reforma política e uma proposta para a cláusula de barreira


A aplicação de uma cláusula de barreira que garanta o direito à livre associação, mas que evite a fragmentação do sistema partidário e a personificação da política é essencial

Há consenso de que o sistema político brasileiro é excessivamente fragmentado. Atualmente o Brasil possui 35 partidos e 28 deles têm pelo menos um representante no Congresso. Esse nível de fragmentação coloca o Brasil como o sistema político mais fragmentado do mundo, três vezes mais fragmentado do que a média mundial (quatro partidos efetivos).

Essa fragmentação excessiva gera problemas que ficam claros no caso brasileiro, em que governos eleitos necessitam se sujeitar a dinâmicas de aparelhamento político e a constantes reformas ministeriais em troca de apoio no Congresso, levando à deterioração do processo de barganha política e potencialmente ao aumento da corrupção.

A aplicação de uma cláusula de barreira que garanta o direito à livre associação, mas que evite a fragmentação do sistema partidário e a personificação da política é, portanto, essencial.

Para remediar essa fragmentação, a PEC 36/2016, já aprovada em primeiro turno no plenário do Senado, propõe que, em 2018, apenas os partidos que obtenham mais de 2% dos votos válidos apurados nacionalmente e com um mínimo de 2% dos votos válidos em 14 Estados terão assegurado o direito à estrutura própria e funcional das casas legislativas, participação nos recursos do fundo partidário e acesso gratuito a rádio e TV. Se observada essa regra, se reduziria de 27 para 13 o número de partidos com representante na Câmara dos Deputados. Um efeito positivo, mas ainda longe do ideal.

A ideia enfrenta opositores que receiam que o limite excessivamente alto exclua partidos menores e impossibilite a entrada de novos. Subjacente a essa oposição está uma questão maior do que a existência de partido A ou B: como desenhar uma cláusula de barreira que elimine a fragmentação excessiva do sistema político, mas que ao mesmo tempo não crie uma barreira de entrada muito grande a esse sistema impedindo a renovação dos partidos e dos políticos?

Nosso entendimento é que a cláusula de barreira ideal deve partir de dois princípios. Primeiro, a regra deve ser definida diretamente com base no número de partidos desejados para o Congresso, e não com base em um percentual que levaria indiretamente a esse número. A experiência em outros países da América Latina, que possuem crises partidárias em muitos aspectos similares à brasileira, mostra que a escolha de percentuais mínimos de votação muitas vezes não conduz a um número de partidos próximo ao considerado ideal, seja por excesso ou por escassez, o que exige mudanças constantes nos percentuais e leva a desgastes políticos.

Caso o modelo que propomos já estivesse em vigor em 2014, nós teríamos 14 partidos plenos em condições de concorrer nas eleições federais, ao contrário dos 32 que disputaram as eleições para a Câmara

No caso brasileiro, acreditamos que uma regra que permita a existência de no máximo dez partidos no Congresso seja a ideal. Ou seja, os dez partidos que conseguissem mais votos teriam representantes no Congresso. Esse número ainda é alto para padrões internacionais, o que é uma consequência inevitável da relativa imaturidade da democracia brasileira. Entretanto, na medida em que o sistema for amadurecendo, o próprio sistema político se encarregará de diminuir esse número, até o ponto em que a própria existência de uma regra se tornará desnecessária.

Esse número seria baixo o suficiente para diminuir drasticamente a fragmentação do sistema, mas alto o suficiente para permitir a renovação de partidos no Congresso, já que o oitavo ou nono partido mais votado teria uma votação relativamente baixa e poderia ser substituído por partidos em ascensão. Nas eleições de 2014 para deputado federal, por exemplo, os partidos que ficaram na oitava, nona e décima colocação na contagem total de votos foram PRB, DEM e PTB, respectivamente com 4,6%, 4,2% e 4% dos votos válidos.

Importante também que essa regra seja replicada nos níveis estaduais e municipais, onde também haveria o limite máximo de dez partidos na casa legislativa.

Essa mudança por si só resolveria o problema da fragmentação. Porém, poderia agravar a crise de representatividade e confiança no sistema partidário, ao criar barreiras praticamente intransponíveis para a entrada de novos partidos.  Dessa forma, propomos uma cláusula de barreira que também fomente a competição partidária com a criação de dois tipos de partidos: partidos plenos e partidos regionais.

Um partido se tornaria Pleno ao eleger representantes em nível estadual ou municipal (dado o enorme número de municípios no país, apenas cidades com mais de 200 mil eleitores seriam relevantes para esse critério de classificação) em pelo menos nove Estados diferentes. Esses partidos seriam os únicos que poderiam concorrer em eleições federais

Todos os demais partidos seriam denominados Partidos Regionais. Esses partidos disputariam normalmente as eleições estaduais e municipais. Porém, só poderiam disputar eleições federais caso se tornassem Partidos Plenos, possuindo representantes eleitos em pelo menos nove Estados diferentes, incluindo o Distrito Federal.

A distribuição do fundo partidário seguiria princípios parecidos com os já existentes hoje: todos os partidos receberiam algum recurso, mas partidos maiores receberiam recursos em medida proporcional ao seu tamanho, aqui sendo a distinção entre plenos e regionais também relevante. Importante também que a medida preveja a suspensão do repasse de recursos para Partidos Regionais que não consigam eleger nenhum representante nos níveis municipal e estadual por mais de duas eleições consecutivas.

Novos partidos se enquadrariam inicialmente como Partidos Regionais e teriam acesso aos recursos do Fundo Partidário e tempo de TV durante os primeiros seis anos, independentemente de seu resultado eleitoral. Com esse conjunto de regras, evitaríamos a existência de partidos com a única e exclusiva finalidade de se apropriar dos recursos do Fundo Partidário, sem inviabilizar a criação de novo partidos.

Caso o modelo que propomos já estivesse em vigor em 2014, nós teríamos 14 partidos plenos em condições de concorrer nas eleições federais, ao contrário dos 32 que disputaram as eleições para a Câmara dos Deputados. O resultado seria uma redução considerável do atual nível de fragmentação partidária do Congresso Nacional, porém, sem inviabilizar a renovação política, já que em 2018 teríamos cinco novos partidos plenos aptos a disputar o pleito.

Por fim, essa proposta apenas se mantém coerente se for acompanhada do fim das coligações - uma medida já incorporada no atual texto da PEC 36.

Em suma, acreditamos que um sistema nesses moldes poderia alcançar o objetivo duplo de reduzir drasticamente a fragmentação partidária no Brasil e deixar aberto o espaço para o surgimento de novas lideranças e agremiações políticas, fazendo com que a população se sinta melhor representada na esfera política.

Raphael Martins é mestre em desenvolvimento econômico pela Universidade de Harvard e doutorando em negócios pela Universidade de Nova York.

Bruno Santos é cofundador do ProjetoBrasil.org, mestrando em administração pública pela Universidade de Harvard e MBA pelo MIT (Massachusetts Institute of Technology).

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