Foto: Ueslei Marcelino/Reuters - 29.10.2014

Reforma eleitoral: mudar tudo para não mudar nada


Novas regras que vão valer para eleições de 2018 tendem a privilegiar quem já é beneficiado pelo sistema de financiamento de campanha

Dentre as milhares de notícias sensacionalistas vindas de Brasília, a reforma eleitoral parece ser uma das menos notadas. As novas regras do jogo político, no entanto, revelam exatamente como, em um jogo de cartas marcadas, as elites que estão no poder manipulam as instituições para consolidar seu poder a longo prazo.

Em 6 de outubro, o Senado ratificou o Projeto de Lei da Câmara nº 110, que trata de um conjunto de modificações nas atuais regras eleitorais. O PL 110 foi tratado como uma bomba-relógio prestes a explodir: para entrar em vigor antes da próxima eleição, o presidente e as duas casas do Congresso tinham que sancionar as reformas com pelo menos um ano de antecedência.

Entre as muitas mudanças realizadas estão: a janela de tempo em que os candidatos que são vítimas de discurso de ódio ou fake news devem ser autorizados a publicar sua refutação no canal que fez a ofensa (48 horas); a data em que a arrecadação de dinheiro pode começar (15 de maio); o volume máximo permitido para carros de som (80 decibéis); a redução no número de minutos que as estações de TV devem reservar por dias para propagandas eleitorais em caso de segundo turno (de dois blocos diários de 20 minutos para dois blocos de 10 minutos); e o tamanho máximo de adesivos de campanha (0,5m2).

Muito mais reveladores das estruturas de poder político do Brasil são os artigos 16 e 23, que regulam o financiamento das campanhas. Em contraste com os Estados Unidos, onde a Suprema Corte autorizou doações políticas corporativas em sua decisão com base no argumento de que “dinheiro é expressão” (em referência à liberdade de expressão), o Supremo Tribunal Federal proibiu doações de empresas em 2015. Dada a naturalidade adquirida pelo caixa dois, os brasileiros não têm motivos para acreditar que essa nova regra será de fato respeitada. No entanto, em um momento de maior escrutínio à corrupção, o Congresso precisava de uma alternativa para doações corporativas. Como resultado, o PL 110 designou cerca de R$ 2 bilhões ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido de forma coloquial como Fundão.

A lei especifica que o dinheiro deste fundo público será alocado da seguinte forma:

- 2% serão divididos igualmente entre cada um dos 35 partidos políticos registrados no TSE;

- 37% serão distribuídos em proporção ao número de votos que cada deputado eleito recebeu na última eleição;

- 48% de acordo com o tamanho da bancada do partido, conforme declarado no final da última sessão parlamentar;

- os 15% restantes são alocados de acordo com a representação do partido no Senado.

A casa (quase) sempre ganha

Uma conta simples mostra quem se beneficia desse arranjo. Veja no gráfico abaixo. As cores no gráfico mostram como cada partido votou em relação ao impeachment de Dilma Rousseff e a recente reforma trabalhista. O azul indica que a maioria dos membros do partido votou a favor do impeachment de Dilma e igualmente na reforma trabalhista—impopular entre as massas trabalhadoras e favorecida pela elite empresarial e investidores internacionais. O vermelho mostra o oposto, e o cinza indica inconsistência interna nesses dois votos. A preponderância de cinza na cauda longa do gráfico nos lembra como o sistema partidário do Brasil encoraja o fisiologismo, com vários políticos oferecendo votos em trocas quid pro quo e não como resultado de uma ideologia política coerente.

 

Sobre esse gráfico, é importante notar que ele foi feito considerando o valor do Fundão como de R$ 1,7 bilhão, conforme discutido no processo do Senado e conforme relatado pela maioria dos meios de comunicação, embora os custos variáveis descritos na lei podem significar que o valor do fundo será maior. Como um repórter político observou em uma entrevista comigo, “os políticos brasileiros mudam de partido como se mudassem de cueca”. Em seis semanas em setembro, por exemplo, cinco congressistas mudaram de partido. Então para calcular a terceira cláusula de alocação (48% distribuído aos grupos do partido a partir de 28 de agosto de 2017), usei a Internet Wayback Machine, que captura páginas da web não mais on-line para certas datas. Usei como referência o dia 18 de julho de 2017. Portanto, trocas de partido entre 18 de julho e 28 de agosto não estão refletidas nesse cálculo.

E desde a eleição de 2014, na qual se baseia a segunda cláusula de alocação, vários partidos mudaram de nome (PTdoB), por exemplo, renovou sua marca ao tornar-se AVANTE, e o PTN tornou-se PODEMOS). Como cada um desses partidos era anteriormente parte de um bloco parlamentar e sua base parlamentar se transformou, o montante estimado que deve receber do fundo também está sujeito a alterações.  Além disso, o PL 110 especifica que os cálculos do fundo apenas levam em consideração os membros eleitos do Congresso. A estimativa acima não desconta suplentes e outros representantes que não foram eleitos. Quando o cálculo foi feito, havia dois senadores sem filiação partidária e um (Aécio Neves) suspenso. Como resultado, a quarta cláusula de alocação apenas leva em consideração 78, em vez de 81 senadores.

Assim, como observou o cientista político André Singer, essa distribuição com o novo fundo público de campanha chega a ser irônica, uma vez que o objetivo da reforma era corrigir as distorções das doações corporativas. O que se nota é que a nova lei privilegia exatamente os mesmos partidos que se beneficiaram dessas doações nas eleições anteriores. Além disso, como o número e o tamanho das barras azuis indicam, todos os dez partidos que mais receberão do Fundão nas próximas eleições – exceto PT e PDT – votaram a favor do impeachment e a favor das reformas trabalhistas, ilustrando a composição ideológica dos corpos deliberativos mais poderosos do país.

As entrelinhas

O financiamento público de campanhas representa uma tentativa de mitigar a influência corporativa indevida sobre os políticos, substituindo contribuições privadas pelo dinheiro público. Porém, outras cláusulas no PL 110 que permitem o autofinanciamento acabam minando o propósito desse tipo de política. O veto de última hora de Michel Temer em um teto destinado a limitar a quantidade de dinheiro que os candidatos podem gastar de seu próprio bolso prejudica a razão de ser do Fundão. Candidatos independentes ricos dependerão de suas próprias fortunas e que se dane o fundo público.

Apesar do veto sobre os limites de autofinanciamento, a lei define os limites de gastos de campanha. O teto de R$ 70 milhões em despesas para cada candidato presidencial (e R$ 35 milhões para cada em caso de um segundo turno) é surpreendentemente austero para um terreno eleitoral de tamanho continental. De acordo com a prestação de contas do TSE, em 2014 a campanha de Dilma Rousseff gastou nos dois turnos a soma de R$ 350,5 milhões e a de Aécio R$ 223,4 milhões. Ajustando a inflação, o novo decreto significa que aspirantes presidenciais vão ter que gastar oficialmente no máximo 25% do que foi gasto pela campanha vencedora da última eleição. Este regulamento entrará em vigor, ou será aplicado apenas seletivamente aos candidatos?

Uma nova maneira de fazer política?

Se o limite de despesas for para valer, os candidatos podem precisar procurar uma forma alternativa de persuadir os eleitores. Como Adam Sheingate discute em seu livro sobre política como negócio, a única maneira de limitar os efeitos perniciosos do dinheiro na política é impor restrições pelo lado da oferta: isto é, limitar a quantidade de dinheiro que as campanhas podem gastar. Como resultado das restrições impostas pela PL 110, os candidatos à presidência podem ser forçados a procurar outras abordagens para organizar eleitores, como fizeram Barack Obama e Bernie Sanders nos EUA, e Emmanuel Macron na França. Em contraste com o modelo tradicional baseado em marqueteiros que tratam os eleitores como consumidores de propaganda de forma passiva, o método de campanha centrado no voluntariado permite que a capacidade coletiva para participar da política possa perdurar muito além do ciclo eleitoral de 45 dias.

As maquinações invisíveis de poder

Um extenso número de pesquisas demonstra que aqueles que controlam os procedimentos e protocolos – o que Bachrach e Baratz chamaram há cinco décadas de regras do jogo – são capazes de beneficiar sistematicamente certos grupos à custa de outros. Portanto, os oponentes do estilo PMDB de política fariam bem em usar essa visão de poder político para examinar como o fiel da balança política brasileira conseguiu tanta capilaridade. Por exemplo, o PMDB possui 817.657 filiados a mais do que o segundo colocado, o PT. Uma simples regressão de uma variável mostra que há uma correlação entre o número de filiados ao partido e o tamanho do grupo parlamentar deste (Figura 2). Não é apenas o dinheiro que faz a máquina política girar.

 

O poder opera de maneiras subterrâneas, frequentemente por meio de decisões não observáveis e não decisões. Muitas vezes são as lutas menos ruidosas, como as que levaram ao PL 110, que revelam como o partido de Eduardo Cunha e Michel Temer– o presidente com a menor taxa de aprovação na história do Brasil – provavelmente continuará a manter o seu poder político ainda por muitos anos.

Liz McKenna é doutoranda em sociologia política na Universidade da Califórnia de Berkeley.

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