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Foto: Flickr/ Câmara dos Deputados

Por que é importante regulamentar o lobby no Brasil


Projeto em discussão na Câmara dos Deputados reconhece legitimidade das relações governamentais, mas não cria regras para atenuar assimetria de poder no acesso aos tomadores de decisão

Está na pauta de votação da Câmara dos Deputados o substitutivo ao projeto de lei nº 1.202/2007, que disciplina a atividade de representação de interesses no âmbito dos órgãos e entidades da administração pública federal.

A proposta vem sendo anunciada como a regulamentação do lobby no Brasil. No entanto, a medida parece ter um objetivo bem mais tímido que é o de registrar em lei ordinária a legalidade e a legitimidade da atividade de relações governamentais, que pode ser praticada por qualquer pessoa física ou jurídica, inclusive órgãos públicos.

Antes de prosseguir, é importante deixar claro que lobby, advocacy e relações governamentais são termos que podem ser entendidos como sinônimos de defesa de interesses em processos de decisão de autoridades públicas. A proposta em discussão no Congresso foca na elaboração de normas jurídicas, mas existem outros procedimentos que atraem a atenção de diversos grupos de interesses, tais como aqueles que dizem respeito às políticas públicas, como criação, alteração ou extinção de programas e ações de governo, bem como a indicação de autoridades para cargos de livre nomeação do chefe do poder Executivo.

Apesar de enaltecer alguns princípios, como os da legalidade, ética, transparência e garantia de acesso às dependências dos órgãos e às autoridades públicas, a proposição não apresenta mecanismos para concretizar esses postulados. Ou seja, não cria regras de eficácia e efetividade para que não tenhamos mais uma “lei que não pega”.

Por exemplo, para garantir o cumprimento do princípio da legalidade, a proposta poderia criar sanções ou incentivos para a observância de suas próprias normas e também de outros diplomas legais. O art. 7º da proposta estabelece que os agentes de relações governamentais poderão requerer seu credenciamento perante os órgãos dos poderes Legislativo e Executivo. Como se sabe, poder não é dever, então o dispositivo não visa instituir a obrigação de registro dos lobistas. Eles poderão requerer o registro se quiserem. Da mesma forma, a proposição estabelece no art. 8º que as autoridades públicas poderão ouvir os profissionais de relações governamentais, ou seja, os tomadores de decisão não serão obrigados a ouvir os representantes de interesses.

Diante disso, uma questão que pode ser colocada é: qual o valor de dispositivos legais como os mencionados? O que o Brasil precisa é de uma lei que estabeleça que as autoridades podem receber representantes de interesses, que podem requerer o registro se julgarem conveniente? Ou seria mais salutar uma lei que estabeleça que as autoridades devem receber representantes de (variados) interesses, que devem requerer o registro para o aumento da transparência do processo de tomada de decisão?

Noutro giro, seria importante deixar claro que não são somente os profissionais remunerados, habituais e representantes de grupos de interesses que possuem o direito de apresentar sugestões, estudos e outros materiais aos tomadores de decisão. É fundamental que se defina o que seria considerada uma atividade “eventual” de relações governamentais, inclusive para fins de enquadramento na “quarentena” ou “revolving door”, prevista no § 2º do art. 13 da proposta, que visa impedir que os ex-presidentes, governadores e prefeitos exerçam a atividade de representação de interesses.

Aqui cabe questionar se não seria melhor estabelecer mecanismos de transparência para conhecer quais interesses os ex-ocupantes da posição de chefe do Executivo pretendem defender. E se os interesses defendidos forem benéficos para a sociedade? Como, por exemplo, a defesa de interesses dos municípios e de minorias que precisam de ter seus interesses legítimos defendidos? Interessa mais quem está defendendo ou a transparência sobre o que está sendo defendido?

O projeto estabelece ainda que será negado o registro perante os órgãos dos poderes Legislativo e Executivo ao agente de relações governamentais que tenha sido condenado por ato de corrupção, tráfico de influência, concussão, advocacia administrativa ou improbidade administrativa, enquanto durarem os efeitos da condenação. Mas, como visto, o registro não é obrigatório. Por outro lado, a proposição não estabelece os benefícios do registro opcional que institui. Então quais seriam os prejuízos aos criminosos que a lei pretende atingir?

Quanto à proibição da percepção, por tomador de decisão ou pessoa em seu nome ou a ele vinculada, de qualquer vantagem, doação, benefício, cortesia ou presente com valor econômico, a proposta limita-se a ressaltar o que já está previsto na lei de improbidade administrativa e, desse modo, não inova na ordem jurídica.

No último artigo, a proposta ressalta algo que parece óbvio: que a lei de conflito de interesses é aplicável à atividade de representação de interesses. No entanto, o §1º do art. 13 parece trazer uma inovação. Ele exclui da situação de conflito de interesse a) o servidor efetivo licenciado para exercício de mandato em grupos de interesse como sindicatos, associações, cooperativas etc.; e b) o servidor cedido para ter exercício em outro órgão ou entidade dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios ou em serviço social autônomo. Trata-se de uma nova regra que passaria a valer sobre o parágrafo único do art. 5º da lei de conflito de interesses, que estabelece que as situações que configuram conflito de interesses são aplicáveis, sim, aos servidores públicos em gozo de licença ou em período de afastamento.

Ainda há outros pontos a serem destacados que não cabem no presente ensaio. Mas, pelo breve exposto, é possível afirmar que o projeto de lei agora em discussão não é uma proposta de regulamentação do lobby. A proposição parece ter um objetivo bem restrito de confirmar a legitimidade e legalidade da atividade de relações governamentais, mas não enfrenta o desafio de criar mecanismos obrigatórios de transparência e novas regras para atenuar a assimetria econômica, informacional e de acesso nos processos de tomada de decisão. Portanto, é preciso ter cuidado para que não se confunda a aprovação da proposta ora analisada com o cumprimento da agenda de regulamentação do lobby, que engloba desafios muito mais abrangentes.

Felipe Lélis Moreira é consultor e advogado. Doutorando e Mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela Universidade Federal Fluminense. Especialista em Direito Público pela Universidade Gama Filho.

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