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Foto: Pillar Pedreira/Agência Senado/ Flickr

Participação e participacionismo na construção da Base Nacional Comum Curricular


O impressionante número de 12 milhões de “contribuições” à consulta pública da Base, divulgado pelo MEC, é na verdade 8.400% maior do que o número de contribuintes

As audiências públicas sobre a BNCC (Base Nacional Comum Curricular), organizadas entre julho e setembro de 2017 pelo Conselho Nacional de Educação, foram coalhadas de antagonismos. Junto a uma consulta pública on-line à primeira versão da Base feita entre 2015 e 2016, a 27 seminários estaduais sobre a segunda versão e a diversos pareceres técnicos de especialistas, as cinco audiências públicas encerraram o processo de discussão da terceira versão de uma BNCC ainda incompleta — sem o Ensino Médio —, e que agora se encontra em processo de análise final pelo Conselho, para posterior homologação pelo MEC (Ministério da Educação).

À exceção dos grupos ligados ao movimento Escola sem Partido, cujas patologias discursivas não serão objeto deste texto, três grandes linhas de opiniões sobre a BNCC têm dominado os debates: as que questionam a própria existência da Base; as que questionam aspectos específicos do texto, mas entendem ser necessário definir uma BNCC; e as que celebram a Base e o seu processo de construção. Com efeito, dirão alguns, essa é a tensão inescapável dos debates sobre o currículo, a disputa pela hegemonia das narrativas escolares.

O discurso celebratório dos grandes entusiastas da BNCC — o MEC e institutos e fundações empresariais como a Lemann — tem sido acompanhado por uma série de dados que comprovariam as virtudes democráticas do processo de construção da Base, notadamente as 12 milhões de contribuições oriundas da consulta pública on-line à primeira versão do documento, coletadas entre outubro de 2015 e março de 2016.

Ao mesmo tempo, entidades científicas como a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação e a Associação Brasileira de Currículo, para citar apenas dois exemplos, insistem que o processo de construção da Base “subalterniza o diálogo com as comunidades escolares” (ANPEd, 17 abr. 2017) e a ausência de uma “efetiva discussão democrática do que poderia ser uma base nacional curricular inclusiva, respeitosa e plural” (ABdC, 16 set. 2017).

O problema da participação na construção da BNCC parece ser um importante objeto de disputa, entre o apoio festivo dos reformadores empresariais e a recusa das associações científicas do campo educacional. Debater o assunto de forma objetiva, no entanto, exige de nós algum esforço na análise dos dados.

O grande estandarte do discurso oficial sobre a participação social no processo de construção da BNCC é o resultado da consulta pública à sua primeira versão, que registrou, segundo o MEC, impressionantes 12 milhões de contribuições. Em declaração de março de 2016, o então secretário de Educação Básica do MEC, Manuel Palácios, acreditava que se “fizermos a soma das contribuições coletivas com a participação individual de professores, nós devemos estar muito próximos da participação de 1 milhão de professores”. A informação oficial era a de que “mais de 300 mil cadastros foram registrados no Portal da Base. Dentre os cadastrados, 207 mil professores”.

O Brasil possui 208 milhões de habitantes, em dados projetados de 2017, e 2,2 milhões de professores nas redes públicas e privadas do País (Censo Escolar 2016). Há um problema de escala na afirmação de que as contribuições à consulta pública sobre a BNCC seriam numericamente iguais a 5,8% da população brasileira. É como se cada professor atuante no Brasil contribuísse mais de cinco vezes com a consulta.

O cadastro no Portal da Base podia ser feito em três categorias: “indivíduos”, “organizações” e “escolas”. Para a categoria “indivíduo”, não há dados disponíveis que permitam saber a quantidade de “indivíduos” que são professores, nem mesmo estimar a quantidade de professores que contribuíram com a consulta por meio da categoria “escolas”. A menção do ex-secretário a 1 milhão de professores que teriam participado do processo também padece de um problema de escala: a assunção de que 45% dos professores atuantes no Brasil teriam participado da consulta pública é claramente inverossímil.

Uma análise dos microdados da consulta pública, obtidos da Secretaria Executiva do MEC via Lei de Acesso à Informação, mostra que o número de contribuintes únicos nas três categorias é 143.928. Dessa forma, dos mais de 300 mil cadastros evocados pelo ex-secretário Palácios em 2016, mais da metade não se converteu a contribuinte da consulta. Parece óbvio, portanto, que as 12 milhões de contribuições não significam 12 milhões de contribuintes, mas é preciso qualificar o que se quer chamar de “contribuição”. Afinal, por que um discurso oficial tão importante se assentaria em uma ambiguidade dessas?

Dois cliques, uma contribuição

O instrumento utilizado na consulta foi um questionário com perguntas de múltipla escolha e com caixas de texto livre. As intervenções dos contribuintes podiam se dar em dois níveis: (1) sugestões de “inclusão de novos objetivos” e alterações nos textos introdutórios dos componentes curriculares (caixa de texto livre); e (2) análise de objetivos de aprendizagem específicos (questionário de múltipla escolha e caixa de texto livre). O questionário básico sobre os objetivos de aprendizagem trazia duas perguntas:

_A linguagem utilizada é clara, permitindo que o mesmo [o objetivo de aprendizagem] seja compreendido pelos participantes da discussão pública?

_O objetivo de aprendizagem é relevante e pertinente para esta etapa da Educação Básica?

Aos usuários era apresentada uma escala do tipo Likert, com cinco opções: (1) concordo fortemente; (2) concordo; (3) sem opinião; (4) discordo; e (5) discordo fortemente. Em caso de concordância, o questionário era finalizado, sendo exibida na tela a mensagem de agradecimento. Em caso de discordância (discordo ou discordo fortemente), o usuário decidia, em uma nova tela, pela “exclusão” ou pela “modificação” do objetivo de aprendizagem. Optando por excluí-lo, respondia a uma pergunta com cinco opções sobre o motivo para a exclusão. Optando por modificá-lo, tinha acesso a uma caixa de texto livre para intervenção direta no texto da primeira versão. A contribuição mais qualificada, portanto, era a última opção possível aos usuários do Portal da Base.

Embora nenhum dos relatórios divulgados pelo MEC explicite a metodologia do cálculo do total de “contribuições”, ao somar tudo aquilo que os relatórios dos diferentes componentes curriculares denominam “contribuição” para os 1.712 objetivos de aprendizagem, da Educação Infantil ao Ensino Médio, se obtém o valor 12.095.795.

A palavra “contribuição” é utilizada de modo indistinto para respostas a perguntas de múltipla escolha e para sugestões de intervenções no texto. Isso significa que um contribuinte único que tenha interagido, por exemplo, com os 279 objetivos relacionados ao componente curricular Língua Portuguesa (entre Ensino Fundamental e Médio) — e, eventualmente, clicado “concordo plenamente” com a clareza e a pertinência/relevância dos mesmos — terá contribuído, segundo o cálculo do MEC, 279 vezes com a consulta (efetuando, a rigor, 558 cliques nos questionários). Dois cliques, uma contribuição.

Entre o número de contribuintes únicos e as 12 milhões de “contribuições” divulgadas há uma diferença de 8400%. Se considerarmos como contribuições efetivas aquelas que de fato propuseram intervenções no texto da Base (preenchimento de caixas de texto livre), teríamos 27.138 sugestões de inclusão de novos objetivos e 157.358 sugestões de modificação de objetivos existentes, o que representa apenas 1,52% do fabuloso número. A falta de distinção entre “cadastro no Portal”, “contribuinte”, “contribuição” e “contribuição efetiva” tem um custo elevado para o debate público qualificado: o de nos impressionarmos com o tamanho do número e esquecermos de avaliar o verdadeiro impacto da consulta na construção da BNCC.

Cansaço e tendência ao abandono

Como em todo questionário longo, observa-se um abandono progressivo do Portal da BNCC por parte dos contribuintes ao longo da consulta. Esse comportamento de “cansaço” pode ser observado em todos os componentes curriculares avaliados, e também para cada ano escolar.

 

Não há razão pedagógica para que os primeiros objetivos de aprendizagem de cada ano escolar sejam sempre os mais avaliados, senão o fato de que parte dos contribuintes tende a abandonar a leitura dos objetivos, deixando de responder às perguntas da consulta.

A tendência ao abandono também é observada nas contribuições efetivas — por exemplo, nas sugestões de inclusão ao texto da BNCC —, as mais qualificadas da consulta pública. Também neste conjunto, 0,22% do total de “contribuições”, foram registradas mais sugestões de inclusão de novos objetivos para os primeiros anos de cada etapa da educação básica.

 

É possível qualificar a participação na consulta pública?

Um dado interessante sobre a percepção geral dos contribuintes a respeito do texto da primeira versão vem da grande quantidade de cliques de “concordo” e “concordo fortemente”, muito superior à de discordâncias nos questionários, e ainda maior do que a quantidade de contribuições efetivas ao texto (modificações e inclusões). Na prática, o excesso de concordância significa a ausência de intervenções no texto por parte dos contribuintes, pois ao responder “concordo fortemente” ou “concordo” nas duas primeiras perguntas, o sistema encerrava o “processo de contribuição” para aquele objetivo de aprendizagem.

 

Além do elevado nível de concordância com o conteúdo da primeira versão da BNCC, os padrões de resposta para as questões sobre a clareza e a pertinência/relevância dos objetivos de aprendizagem são muito semelhantes, o que não permite qualificar se os problemas identificados nos objetivos de aprendizagem seriam de forma ou conteúdo.

Também é notável que a segunda pergunta do instrumento tenha induzido os contribuintes a tomarem as palavras “pertinência” e “relevância” como sinônimas. Ao equivaler as duas coisas, os contribuintes são levados a pensar que a não pertinência de determinado objetivo naquele ano escolar (porque deveria ser ensinado em outro) significa a sua não relevância no novo currículo, ainda que em um ano escolar diferente. A bem da precisão, a segunda pergunta do questionário sobre os objetivos não se referia a “ano escolar”, mas à “etapa da educação básica”, o que faz ainda menos sentido, pois a não pertinência de um objetivo de aprendizagem em determinada etapa da educação básica decerto não significaria a sua pertinência em outra. Para isso basta lembrar que as três etapas da educação básica no Brasil são Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio — incomparáveis entre si do ponto de vista de objetivos de aprendizagem. O mais provável, diante dos resultados, é que os contribuintes tenham tomado “etapa da educação básica” por “ano escolar”.

Os contribuintes que discordam do texto são induzidos a reafirmar o currículo conteudista tradicional pelo próprio instrumento da consulta, o que afasta a possibilidade de uma análise mais detida sobre a relevância dos objetivos de aprendizagem e, em última instância, de repensar o paradigma da seriação na educação básica. Como efeito imediato dessa ênfase na pertinência, observa-se que o motivo mais frequente para a exclusão de objetivos de aprendizagem foi, segundo os contribuintes, a necessidade de sua apresentação no ano escolar “correto”, primeira dentre as cinco opções do questionário sobre os motivos para a exclusão:

(1) Ele [o objetivo de aprendizagem] deve ser apresentado em outro/a ano/etapa da educação básica

(2) Ideias ou argumentos conflitantes com o previsto nas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Básica

(3) Ideias ou argumentos conflitantes com a perspectiva teórica/metodológica da área ou do componente curricular

(4) Ideias ou argumentos conflitantes com o previsto na Proposta Curricular do Estado/Município

(5) Caixa de texto livre

Resistências ao currículo “de cima para baixo”

Se as “contribuições” globais depositadas na consulta pública não servem para coroar a participação social na construção da BNCC, poderíamos ao menos nos perguntar a respeito das contribuições efetivas: qual o impacto das sugestões de modificação e inclusão no texto da segunda versão da Base?

A análise do conteúdo das 184.496 contribuições efetivas ao texto (27.138 inclusões + 157.358 modificações) gerou uma sistematização bastante incipiente dos potenciais “novos objetivos” por parte do MEC. Não há nenhuma indicação, ao menos nos relatórios publicizados, de como as intervenções no texto provenientes da consulta foram efetivamente incorporadas na segunda versão da BNCC. Ainda que representem 1,52% das “contribuições”, se supusermos que tais contribuições efetivas tenham gerado, cada uma delas, um parágrafo com 350 toques, o resultado seria um texto com 184.496 parágrafos, distribuídos em não menos do que 35.000 páginas para serem analisadas, comparadas, categorizadas e hierarquizadas. Trabalho árduo, que poderia levar muito tempo. Os relatórios com a análise das sugestões de inclusão e modificação de objetivos de aprendizagem, produzidos pela PUC-RJ, não foram disponibilizados pelo MEC.

Induzidas pelo próprio instrumento da consulta, as críticas a partir de uma visão seriada dos conteúdos de ensino foram muito frequentes também no conjunto das contribuições efetivas à primeira versão da BNCC. Muitas das sugestões de inclusão e modificação remetem à estrutura compartimentalizada dos livros didáticos, o que, dirão muitos reformadores empresariais da educação, exporia o problema da baixa qualificação profissional dos professores. Para além dessa formulação simplória, a resistência docente aos textos curriculares oficiais é, antes de tudo, um sintoma da eterna falta de diálogo no processo de construção desses documentos.

Tanto é assim que, passados quase 20 anos da publicação dos PCN (Parâmetros Curriculares Nacionais), milhares de professores continuam ensinando da mesma forma de sempre. Entre os grupos que defendem a BNCC, há quem diga que os PCN têm um caráter muito mais orientador do que regulador, e daí a sua adesão pelo professorado ao longo dos anos ter sido rarefeita — e daí a necessidade de criar uma BNCC que de fato regule o que deve ser ensinado nas escolas.

Contudo, as propostas curriculares das redes de ensino e as avaliações de larga escala concebidas nos últimos anos encontram seus “parâmetros” justamente nos PCN, que acabam por assumir, na prática, um caráter regulador das políticas curriculares no Brasil. Ainda assim, a recusa às “apostilas” das redes públicas, os diários de classe fictícios e o preparo deliberado dos alunos para o “sucesso” nas avaliações de larga escala têm sido cotidianamente acionados como repertórios de resistência do professorado aos currículos oficiais que aterrissam nas escolas.

Mais do que professores mal formados ou desatualizados dos modismos pedagógicos, isso mostra que os currículos oficiais têm uma grande dificuldade de chegar às escolas. É este o verdadeiro nó da BNCC: ela jamais deveria ter sido pensada para “chegar às escolas”. Deveria, desde o princípio, ter saído delas.

Participação e participacionismo

A magnitude dos números faria desta consulta pública um processo de participação social sem precedentes nas políticas públicas de educação. A análise de alguns dos seus resultados, contudo, mostra que a consulta cumpre um papel muito mais legitimador dos discursos oficiais sobre “participação” — um participacionismo — do que de produtor de efetiva participação social na construção da política curricular. Seus vícios metodológicos e a insuficiência na análise de seus resultados por parte do MEC afastam a consulta dos fins para os quais ela foi supostamente concebida.

A superexploração do vistoso número de 12 milhões de “contribuições”, cujo significado pode ser questionado de muitas formas, inocula no debate público um falso consenso, como se a coleta de milhões de cliques de concordância e a mera publicização das opiniões de milhares de “indivíduos” — profissionais da educação ou não — fossem capazes de, automaticamente, forjar a democracia no processo de construção do currículo brasileiro.

Como toda política pública que mira a (re)produção de métricas avaliativas, a BNCC tem enfrentado muitas resistências no campo educacional. A análise da consulta pública permite descrever algumas dessas resistências, mas deixa de fora uma grande parte dos educadores que simplesmente não participaram do processo, seja por não legitimarem a existência da Base ou por defenderem que as discussões a seu respeito deveriam começar a partir das escolas, rompendo com o padrão histórico de políticas educacionais implementadas “de cima para baixo”.

Não importa se a Base é inovadora, se o seu texto é claro ou se as suas intenções são boas: uma base curricular exógena às culturas escolares e alheia à docência como atividade intelectual só será “implementada” no dia em que escolas e professores deixarem de existir como produtores do currículo. Adotado como estratégia de legitimação social da BNCC, o participacionismo do MEC entabula um jogo de cena demagógico em que o governo e seus apoiadores empresariais fingem que escutam as escolas; e estas, por sua vez, fingem que implementam o currículo. De certa forma, os resultados da consulta pública anunciam o que será o futuro da Base nas escolas brasileiras.

Os dados apresentados neste texto são os primeiros resultados de uma pesquisa em andamento na Universidade Federal do ABC, realizada por Fernando L. Cássio, Patrícia Cecília da Silva e Ronaldo Spinelli Júnior.

Fernando Cássio, doutor em Ciências (Físico-Química), é pesquisador em políticas educacionais e professor da UFABC.

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