Foto: Danish Siddiqui/Reuters - 12.07.2013

O papel da burocracia na corrupção e no combate a ela


É necessário termos mais pesos e contrapesos na representatividade dos cargos decisórios da burocracia pública, tornar mais transparentes processos de escolha dos cargos de confiança e incentivar expertise e profissionalismo na elaboração dos contratos do setor público

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Os ininterruptos avanços de investigações e as denúncias de corrupção têm revelado esquemas espúrios, porém altamente estruturados, de relações entre políticos e empresas privadas. As evidências que se acumulam apontam para existência de cartéis que monopolizam, sistematicamente, compras públicas em importantes áreas de políticas públicas, como infraestrutura e saúde. As consequências são claras: orçamentos superfaturados, obras não concluídas, serviços públicos interrompidos ou mal prestados à população. O impacto na desigualdade, fome, desemprego e violência é ainda maior.   

As análises recentes têm apontado múltiplas causas dessa longínqua e espúria relação entre a política e o mercado no Brasil: deficiências estruturais do sistema político, custos do presidencialismo de coalizão, falta de abertura e competição no mercado nacional - todos importantes para compreendermos o mal-estar atual e para avançar na agenda das possíveis soluções.

Entretanto, boa parte das análises tende a ignorar o fato de que entre os políticos e o mercado situam-se atores importantes: burocracia(s) e servidores públicos. Eles são  responsáveis por importantes papéis no processo de elaboração, implementação, monitoramento e controle de políticas públicas.

Os esquemas de corrupção perpassaram instâncias burocráticas, capturaram carimbos de burocratas e tornaram-se invisíveis às inúmeras formas de controles formais dentro e fora do Poder Executivo. Como e por que isso se tornou possível? A seguir, destaco dois fatores que ajudam a responder a essa complexa pergunta: as fontes da captura da burocracia brasileira e as falhas de expertise.

No jogo de forças que caracterizam as relações entre a política e a sociedade, a burocracia participa como importante ator político, embora esse fato tenda a ser ignorado pela opinião pública. Isso se deve, em parte, ao fato de que a burocracia pública é um aglomerado de atores e instituições bastante heterogêneo. Os quase um milhão de servidores públicos alocados apenas na esfera federal representam carreiras de elite, como auditores, gestores públicos, analistas de planejamento e orçamento, ao lado de burocratas de rua, que se encontram na interface de prestação de serviços com a população, como assistentes sociais, médicos e enfermeiros, geralmente subremunerados. Fazem parte dessa burocracia também os cargos de confiança – importantes e cobiçadas moedas de troca no presidencialismo de coalizão.

A burocracia pode ser capturada por interesses políticos, por grupos de interesse poderosos, movimentos sociais, mas também por interesses corporativistas. Boa parte dos cargos de confiança, situados num conjunto díspar de organizações públicas da administração pública direta ou indireta, entre as quais várias empresas estatais, são feudos de partidos ou políticos conhecidos, disputados e negociados no backstage político. Estes são um elo importante nas redes de influência que conectam políticos aos cartéis de empresas e a uma parcela de organizações do terceiro setor que dominam licitações, chamadas e compras públicas, sustentam o financiamento de eleição e desviam políticas públicas para fins clientelistas.

É o cenário perfeito para corrupção. Mas, também, é o cenário perfeito para o florescimento de demandas corporativistas da burocracia, cada vez mais visíveis, principalmente em carreiras já favorecidas de serviço público que demandam (e conseguem) aumentos salariais diretos e indiretos, assim como posições maiores na hierarquia administrativa.

Entretanto, a solução da corrupção sistemática no país não vai resultar da captura burocrática dos cargos de confiança, cujo resultado mais imediato vai ser o insulamento burocrático. É preciso quebrar redes espúrias de coalizão política-mercado. Como? Induzindo mais pesos e contrapesos na representatividade dos cargos decisórios da burocracia, mas também tornando transparentes os processos de escolha dos cargos de confiança. Várias experiências internacionais podem servir de exemplo sobre como ter processos transparentes e competitivos de escolha de dirigentes públicos.    

Por outro lado, os cargos de confiança representam uma pequena, embora empoderada, parcela da força do trabalho do serviço público. A maioria esmagadora dos servidores públicos brasileiros não está envolvida em esquemas de corrupção e atualmente talvez seja um dos únicos atores responsáveis por manter a coesão social, ofertando serviços públicos em face das denúncias constantes de corrupção. Mais importante, entre os principais atores responsáveis por desmascarar os esquemas de corrupção, se destacam também servidores públicos – uma elite da burocracia altamente profissional e autônoma como procuradores e policiais federais.  

Embora posicionada entre os políticos e o mercado, boa parte da burocracia responsável pela implementação de políticas públicas não tem conseguido impedir que os tentáculos de corrupção se institucionalizem nos níveis sistêmicos hoje revelados. Isso aconteceu apesar da existência de inúmeras esferas e instâncias de controle interno e externo, apesar do fortalecimento de carreiras profissionais dentro do Poder Executivo. Precisamos refletir acerca das razões da incapacidade dessa parcela da burocracia de revelar e denunciar os esquemas de corrupção.

Entre elas, aponto a falta de expertise em lidar com a complexa rede de relações contratuais que sustenta boa parte da ação estatal na vida econômica e social hoje. Desde o governo Vargas, a partir da década de 1930, até os anos 1980, as burocracias públicas foram os únicos atores responsáveis pela formulação, implementação e controle de políticas públicas, gerando disfunções, mas também acumulando expertise e conhecimento. Ao longo das últimas três décadas, o Estado brasileiro deixou de ser provedor direto em importantes setores econômicos e sociais, e passou a contar com a participação de empresas privadas e/ou organizações do terceiro setor em importantes esferas de políticas públicas. O modelo das “brás”, a grande empresa estatal, predominante em vários setores econômicos, foi gradualmente substituído por agências que regulam complexas relações contratuais com empresas privadas. Paralelamente, um número crescente de organizações sociais, as Oscips, e organizações da sociedade civil passaram a implementar políticas sociais em áreas como saúde, ciência e tecnologia, assistência social, entre outros, contando, quase que exclusivamente, com financiamento público - que tem crescido substancialmente nos últimos anos.

Embora a estrutura de provisão da ação estatal tenha se modificado na sua essência, passando de burocracias hierarquizadas para complexas redes contratuais, a burocracia que agora deveria ser responsável por planejar, implementar e monitorar contratos, continua a operar nos mesmos moldes da hierarquia centralizadora. Concretamente, isso significa um foco em processos, documentos, certificados, notas fiscais – elementos formais que não ajudam a desvendar a verdadeira natureza do “mercado” com o qual se coopera/contratualiza.

Embora a desconfiança reine, falta expertise para revelar os cartéis que dominam vários setores de compras públicas, para verificar que boa parte das ONGs que recebem repasses públicos têm entre seus sócios fundadores políticos ou servidores públicos – passos necessários, embora não suficientes para quebrar o elo entre contratos do setor público e políticos. A administração pública torna-se refém de suas próprias ineficiências no âmbito administrativo (especificamente nas atividades de planejamento, implementação e monitoramento), as quais abrem espaço para a ação discricionária dos órgãos de controle, que, atualmente, tem demonstrado maior expertise para compreender a complexidade das relações acima citadas.

Enquanto a desconfiança reina em todas as esferas públicas no país e mina o capital social, o formalismo e o processualismo burocrático afastam empresas e ONGs que poderiam verdadeiramente contribuir para melhores serviços prestados à população. Esta são as parcerias necessárias, que deveriam ser fomentadas e induzidas pelo setor público brasileiro, orientadas pelos princípios de competição e transparência. Ainda não é tarde para que segmentos importantes da burocracia brasileira se reinventem e encontrem algumas soluções mais inovadoras para superar os elos espúrios da contratualização corrupta.

Alketa Peci é pesquisadora e professora da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, da Fundação Getúlio Vargas no Rio de Janeiro.