Coluna

O que significam as promessas fiscais brasileiras para 2022

    Limites impostos pelo Orçamento se assemelham às resoluções de Ano Novo, que já nascem à espera de serem frustradas

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    No dia 21 de dezembro, o Congresso aprovou o Orçamento da União para 2022. O crivo legislativo tem seu simbolismo: define, enfim, como serão despendidos os recursos obtidos junto à sociedade no próximo ano. Quem arcará com o ônus do financiamento? Quem se beneficiará dos gastos públicos? É o Orçamento aprovado quem diz. Como os recursos são escassos, ele também diz quais limites deverão ser respeitados.

    Em certo sentido, esses limites, ou regras fiscais, são como resoluções de Ano Novo: expressam o compromisso do governo com a disciplina fiscal no exercício seguinte. Assim como nossas resoluções pessoais, as do governo já nascem à espera de serem frustradas. A experiência acumulada nas últimas duas décadas, pelo menos, não nos deixa mentir.

    Em 2000, a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabeleceu a obrigatoriedade de os entes cumprirem metas de resultado primário – receitas menos despesas, exceto juros da dívida. Em nove dos últimos 21 anos, a União descumpriu a meta estabelecida originalmente no Orçamento. Em 2016, a meta inicial era um superávit de R$ 24 bilhões; no fim do ano, o resultado apurado foi um deficit de R$ 159,5 bilhões.

    Além disso, entre 2006 e 2015, as metas de resultado primário foram favorecidas pela possibilidade de se abater parte dos investimentos públicos da meta fixada para o ano. O PAC (Programa de Aceleração do Investimento) é a principal marca desse período. A ideia de proteger o investimento não é necessariamente ruim. Mas, no Brasil, foi carta branca para execução de projetos de baixa qualidade e até mesmo de despesas correntes.

    Outra regra fiscal, a chamada regra de ouro, tem sido descumprida desde 2019. Originária da Constituição, ela visa impedir que operações de crédito financiem gastos correntes (como salários, previdência e custeio administrativo), direcionando-as, portanto, para despesas de capital (como investimentos em infraestrutura).

    No fim do dia, o sucesso dessas regras depende sobretudo de engajamento político, da criação de consenso em torno de preceitos básicos de responsabilidade fiscal

    Para evitar a inobservância formal da regra, que poderia ensejar inclusive uma acusação de crime de responsabilidade do presidente da República, a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) passou a permitir que o Orçamento fosse aprovado em desacordo com a regra, desde que a execução de parte dos gastos ficasse condicionada à autorização posterior do Congresso. Alheio a isso, o excesso de receitas de operações de crédito em relação às despesas de capital remanesce. No Orçamento de 2022, ele é de R$ 121,8 bilhões.

    Nos estados e municípios, uma das regras mais relevantes é o limite de gastos com pessoal, principal item dos orçamentos desses entes. A última edição do Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais, lançada no fim de outubro, mostra que oito dos 27 estados descumpriram o limite legal em 2020, de acordo com a metodologia do Tesouro Nacional. Outros oito estados possuem gastos superiores a 90% do limite.

    Ao longo dos anos, frequentemente falhamos em respeitar os limites impostos sobre a política fiscal. Quase sempre, a solução é bater à porta do Legislativo para uma saída ao menos democrática. Leis ordinárias acabam alterando as metas de resultado primário já durante o exercício. E emendas constitucionais se acumulam na tentativa de manter de pé o regime do teto de gastos.

    Os danos à credibilidade da política fiscal, contudo, independem do cumprimento formal das regras e da legitimidade das alterações promovidas no arcabouço normativo, em especial quando colocam em risco a sustentabilidade da dívida pública.

    Na PEC dos Precatórios, esse desaire se manifesta com eloquência. Haverá sempre quem acredite nas narrativas criadas para disfarçar nossos desejos pródigos. Mas a proposta nunca foi sobre salvar o teto de gastos ou viabilizar o Auxílio Brasil, substituto do programa Bolsa Família. Ela salvou o governo, oferecendo em sacrifício o teto, e viabilizou, além do novo programa social, as pouco transparentes emendas de relator-geral do Orçamento, o fundo de financiamento da campanha eleitoral e o que mais couber no espaço fiscal fabricado.

    O frágil compromisso com regras fiscais não é privilégio do Brasil. Artigo recente de Wolf Reuter, do German Council of Economic Experts, tradicional órgão de assessoramento econômico do governo alemão, analisou uma base de dados com 51 regras adotadas por países-membros da União Europeia ao longo de duas décadas (1995 a 2015). Na média, a obediência às regras foi de apenas 50%.

    O autor encontra fatores que estariam significativamente associados a uma maior probabilidade de cumprimento de uma regra fiscal. Nesse aspecto, em particular, regras voltadas a variáveis de estoque (como limites sobre o endividamento) e regras que cobrem uma grande parte do orçamento (a meu ver, como o teto de gastos adotado pela União) seriam preferíveis às demais. A presença de órgãos independentes de monitoramento, emitindo alertas em tempo real sobre a situação das contas públicas, também favorecem o cumprimento das regras.

    No fim do dia, o sucesso de regras fiscais depende sobretudo de engajamento político, da criação de consenso em torno de preceitos básicos de responsabilidade fiscal. O enredo da PEC dos Precatórios e da tramitação do Orçamento nos impede de acreditar que isso aconteça em 2022.

    Nessa matéria, as esperanças concentram-se no próximo governo. A modernização orçamentária e a harmonização das regras fiscais precisarão encontrar lugar.

    Aos queridos leitores e leitoras, um excelente Ano Novo!

    Daniel Couri é mestre em economia do setor público pela Universidade de Brasília e servidor federal desde maio de 2006, com passagens pelo Ministério do Planejamento e pelo Tribunal de Contas da União. Desde 2014, é consultor de orçamentos do Senado Federal. Em 2019, passou a integrar o Conselho Diretor da IFI (Instituição Fiscal Independente), órgão criado pelo Senado Federal com o objetivo de zelar pela responsabilidade no uso dos recursos públicos. As opiniões aqui expressas não vinculam IFI.

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