Coluna

O incentivo financeiro à governança federativa da educação

    A governança federativa da educação, que por décadas foi uma causa promovida por advocacy, agora é objeto de formulação e implementação de política pública, graças à emenda constitucional do novo Fundeb

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    A Constituição Federal de 1988 foi ambiciosa ao estabelecer os direitos individuais e os objetivos coletivos do Estado brasileiro, mas, diferentemente do que dispôs na área da saúde, foi parcimoniosa e imprecisa na organização da governança federativa dos sistemas de ensino. Com efeito, enquanto o art. 198 determinou a criação do SUS (Sistema Único de Saúde), à educação restou o genérico art. 211: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”. Coube ao constituinte derivado, por meio da Emenda Constitucional 59, de 2009, revisar o art. 214, impondo aos entes federados a tarefa de organizar um Sistema Nacional de Educação, suprindo em parte a lacuna deixada pelo constituinte originário, mesmo que mantendo sua imprecisão.

    Foi somente em 2020, contudo, que a governança federativa da educação básica brasileira ganhou um incentivo financeiro com força de lei, que deve dar início a um período de inovações nas formas, escopo e objetivos da cooperação entre cada estado e os seus municípios. Infelizmente, poucos gestores públicos, especialistas e comentaristas educacionais se deram conta dessa grande novidade.

    Todos os países federados possuem sistemas de governança e decisão coletiva no âmbito das principais políticas públicas de caráter nacional, como a educação. Além de quais políticas são objeto desses sistemas, o que varia entre eles são aspectos tais como o nível de formalização, os entes participantes, o escopo, os processos e procedimentos utilizados nos processos decisórios coletivos. O Brasil não é exceção a essa regra. Com efeito, desde o Império, ainda sob um governo unitário com divisão provincial, discutem-se mecanismos de indução ao ensino e coordenação das incipientes políticas de “instrução pública”, expressão outrora utilizada para se referir à educação. É na República, contudo, que essas incipientes ideais ganham contornos concretos, quando se propõe a instituição de um Sistema Nacional de Educação no Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, divulgado em 1932.

    Passados quase 90 anos desse Manifesto e já transcorridos outros cinco desde a meta imposta pelo vigente Plano Nacional de Educação para sua instituição, o Brasil ainda não estabeleceu seu Sistema Nacional de Educação. Há alguma mobilização e trabalho em curso em torno da instituição desse sistema atualmente no Congresso Nacional, com dois projetos de lei tramitando simultaneamente em suas duas Casas. Dada a crise político-institucional, as urgências econômicas e os efeitos ainda desconhecidos da apresentação do relatório final da CPI da Pandemia, hoje parece improvável a aprovação dessa lei complementar ainda em 2021, sobretudo dada a pouca relevância que as matérias educativas recebem do Parlamento brasileiro, exceto por uma combativa bancada da educação.

    De toda forma, a agenda da governança federativa da educação brasileira não se resume ao Sistema Nacional de Educação. Há outros mecanismos por meio dos quais o regime de colaboração se estabelece. Na colaboração homóloga (ou horizontal), isto é, entre entes similares, são exemplos os consórcios intermunicipais e os Arranjos de Desenvolvimento da Educação, que têm gerado importantes resultados para seus membros, tanto em termos de economia de recursos como na aprendizagem dos estudantes, como Mariana Luz e Angela Dannemann mencionaram em artigo recente. A colaboração heteróloga (ou vertical) é aquela que se dá entre entes federativos distintos, tais como os consórcios intermunicipais com participação dos estados, além do conhecido caso do Programa de Alfabetização na Idade Certa do Ceará, o mais exitoso regime de colaboração no Ensino Fundamental em qualquer unidade da federação brasileira, cujos impactos na alfabetização são muito bem analisados por Andre Loureiro em texto recente para o Banco Mundial. O sucesso cearense já inspirou modelos semelhantes no Espírito Santo e no Maranhão e hoje outros estados buscam implementá-lo, com o apoio de fundações e institutos empresariais.

    O mais bem-sucedido exemplo de política pública em regime de colaboração vertical no âmbito da educação básica brasileira, contudo, constituiu-se ainda no final do século passado. Com efeito, foi o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), instituído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, o primeiro exemplo inspirado na Constituição Federal e construído sobre as fundações estabelecidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Crucial para a virtual universalização do Ensino Fundamental no país, que ocorreu ainda nos anos 1990, esse regime de colaboração no financiamento da educação básica foi posteriormente substituído pelo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério), instituído provisoriamente em 2006 e finalmente constitucionalizado em 2020, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 108. Com esse dispositivo, o Fundeb deixa de integrar apenas as Disposições Transitórias da Carta Magna e é definitivamente incorporado ao seu próprio corpo, sem vigência.

    Trata-se, pois, de exemplo no mais alto nível de formalismo (dispositivo constitucional), com membros e atribuições definidos (União, Estados, Distrito Federal e municípios, além dos atores responsáveis pelo controle externo e social), escopo delimitado (fontes de financiamento, volumes de aportes, regras de distribuição, avaliação etc.), instância e processo decisório claramente estabelecido (Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade).

    A Emenda Constitucional e a lei regulamentadora do novo Fundeb foram muito além de perenizar e aprimorar o instrumento de cooperação federativa no financiamento da educação básica

    A lei que regulamentou a emenda constitucional que perenizou o novo Fundeb transferiu o tema do regime de colaboração do campo do advocacy para o campo da formulação e implementação de políticas públicas. Essa transformação fundamental no status do regime de colaboração na educação básica passou largamente despercebida pelos parlamentares, gestores públicos, analistas e atores institucionais envolvidos com a educação, talvez em função da magnitude que foi a conquista da constitucionalização e aprimoramento do Fundeb.

    Na prática, a Lei 14.113/2020 determina, no inciso IV do § 1º do artigo 14 que somente serão elegíveis à contribuição da União por meio do VAAR (Valor Aluno Ano por Resultados) as redes de ensino que cumprirem as condicionalidades e apresentarem melhoria dos indicadores de “atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica” (artigo 5 º). E uma das condicionalidades, definidas no inciso IV, é o seguinte: “regime de colaboração entre Estado e Município formalizado na legislação estadual e em execução, nos termos do inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal e do art. 3º da Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de 2020”.

    Resta inequívoco, portanto, que agora as redes de ensino possuem um incentivo financeiro correspondente a 2,5% (o percentual definitivo do VAAR) do total de recursos arrecadados pelo Fundeb dos estados e municípios, os quais serão transferidos pela União com base em avanços de atendimento e resultados educacionais ainda a serem definidos. De qualquer forma, trata-se do primeiro incentivo financeiro efetivo para o estabelecimento do regime de colaboração na educação básica no nível subnacional. Pode parecer pequeno o volume de recursos, mas além de representar quase 10% do total que a União aportará (23%), constitui um quarto de tudo o que a União aportava aos estados na versão anterior do Fundeb, até 2020. Em valores estimados de2021, esse montante alcançaria R$ 4 bilhões, a nosso juízo volume suficiente para fazer com que as redes ajam para cumprir as condicionalidades e buscar os avanços educacionais necessários para conquistar parte desse rateio.

    Esse não é o único incentivo financeiro ao regime de colaboração instaurado pela Emenda Constitucional nº 108 e sua lei regulamentadora. Isso porque o trecho grafado acima da Lei 14.113/2020 vincula o regime de colaboração em execução ao artigo 3º da Emenda, o qual por sua vez estipula prazo de dois anos, contados a partir da data de publicação da Emenda, para que os estados aprovem lei que altere a distribuição do ICMS aos municípios, conforme redação alterada do artigo 158 da Constituição Federal.

    Logo, a Emenda Constitucional cria um incentivo financeiro com recursos da União tendo como condicionalidade a execução de regime de colaboração entre Estado e municípios, mas estabelece ainda outro incentivo, agora voltado aos municípios, sem aporte adicional dos Estados, mas com uma nova regra de distribuição da cota-parte do ICMS não distribuída por valor adicionado. Enquanto o primeiro incentivo deve gerar concorrência entre estados e municípios pelos 2,5% do aporte da União, o segundo gerará concorrência entre os municípios de cada Estado pelos 10% (no mínimo) dos 35% das receitas do ICMS a serem distribuídas conforme lei estadual que estimule avanços educacionais (nos moldes do exemplo cearense).

    Note-se, ainda, que o prazo para a formulação dessas políticas é curto. Enquanto a lei que altera a distribuição das receitas do ICMS deve ser aprovada até 2022, os recursos do VAAR passarão a ser distribuídos a partir de 2023, crescendo de 0,75% naquele ano para 1,5% em 2024, 2% em 2025, até alcançar os 2,5% em 2026. Estados e municípios que ainda não estão discutindo a nova legislação sobre ICMS já estão atrasados e terão essa tarefa a cumprir em ano eleitoral (num erro de previsão da Emenda Constitucional nº 108). Por sua vez, essas novas leis estaduais sobre o rateio do ICMS não precisam e não devem incidir somente sobre alfabetização. As unidades da federação possuem realidades distintas e, em quase todas elas, é plausível justificar a necessidade de avançar em melhorias da qualidade da educação infantil, do segundo ciclo do fundamental e até seria possível pensar em mecanismos para facilitar a transição fundamental-médio. Seja como for, veremos um período fértil em novas configurações da cooperação entre estados e municípios pela melhoria da educação básica. Não podemos desperdiçar essa oportunidade.

    João Marcelo Borges é pesquisador do Centro de Desenvolvimento da Gestão Pública e Políticas Educacionais da Fundação Getulio Vargas. Foi diretor de Estratégia Política do Todos Pela Educação (2018-2020), Consultor Sênior e Especialista em Educação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (2011-2018), além de ter ocupado cargos de direção no governo do estado de São Paulo e de gerência no Ministério do Planejamento. Idealizador e cofundador do Movimento Colabora Educação, é mestre em economia política internacional, pela London School of Economics, onde estudou como bolsista Chevening, do governo do Reino Unido.

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