Coluna

Merenda escolar: os mais pobres recebem menos

    Qualquer raciocínio elementar sobre equidade levaria à conclusão de que os recursos federais para alimentação escolar devem privilegiar os locais onde são mais necessários

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    Os programas de alimentação escolar conformam uma das maiores redes de proteção social do mundo, beneficiando regular e diretamente quase 400 milhões de crianças e adolescentes. Além de serem pilares das políticas de segurança alimentar dos países onde são implementados, os melhores programas de alimentação escolar têm efeitos positivos em múltiplas outras áreas. Uma revisão sistemática de 216 programas educacionais em 52 países de renda baixa e média mostrou que os de alimentação escolar são uns dos poucos tipos de intervenção com efeito positivo tanto sobre participação (acesso, frequência e permanência) quanto sobre rendimento escolar.

    No mesmo sentido, relatório recente do Banco Mundial e do Programa Mundial de Alimentos, da Organização das Nações Unidas, mostrou efeitos positivos desses programas em termos de equidade de gênero (acesso e permanência de meninas na escola e aumento de renda disponível de suas mães), redução da pobreza (pelo aumento da renda disponível das famílias) e dinamização de economias locais (produção agrícola, empregos e salários de trabalhadores locais etc.). Mais especificamente, uma avaliação econômica consolidada desses programas em 14 países da África, Ásia e América Latina (que beneficiam, no total, 190 milhões de crianças) apontou que cada dólar neles investido gera, em média, dezessete dólares de retorno econômico. Há, contudo, grandes diferenças no desenho, escala e regras dos programas, o que produz similar heterogeneidade nos impactos que eles causam. Logo, aprimorar continuamente esses programas é essencial para assegurar que eles alcancem os melhores resultados possíveis.

    O Pnae (Programa Nacional de Alimentação Escolar) é o mais longevo e maior programa federal da educação básica (inferior apenas às transferências constitucionais do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) e funciona hoje por meio de repasses da União a estados e municípios, com orçamento de cerca de R$ 4,3 bilhões em 2020. Os entes subnacionais só podem utilizar os recursos do programa para comprar alimentos. Para permanecer no Pnae, precisam ainda cumprir uma série de regras, como adquirir pelo menos 30% dos alimentos de agricultores familiares, ter nutricionista responsável, criar conselho para controle do programa e prestar contas anualmente ao governo federal. Aos entes subnacionais é ainda facultado complementar as transferências federais com recursos próprios para a aquisição de alimentos.

    Uma análise independente do programa realizada por Emilie Sidaner, Daniel Balaban e Luciene Burlandy e publicada em 2012 mostrou que o Pnae fortaleceu a rede de proteção social e segurança alimentar do Brasil, além de ter estimulado a economia e a produção local de alimentos. Mas também apontou a necessidade de melhorias em sua implementação (um exemplo é a dificuldade de agricultores locais atenderem a demanda e cumprirem todos os protocolos técnicos e sanitários), na forma como o Pnae é desenhado e também em seus mecanismos de governança.

    Como mostra o gráfico a seguir, o orçamento federal destinado ao Pnae decresceu significativamente desde 2015 – uma queda real de quase R$ 1 bilhão. Em parte isso se deve ao congelamento do valor por aluno transferido para as redes subnacionais, o que tem gerado redução na capacidade local de adquirir produtos de qualidade, sobretudo em momentos de inflação de alimentos, como o atual.

    Gráfico com valores alocados ano a ano

    A redução dos recursos, contudo, não foi a principal conclusão da avaliação feita pelo CMAP (Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas), divulgadas na semana passada e discutidas nesta coluna. Este conselho é uma instância relativamente nova, responsável por selecionar e avaliar anualmente políticas públicas federais, sendo composto por secretários-executivos e áreas técnicas dos ministérios da Casa Civil, Economia e da Controladoria Geral da União. O CMAP conta ainda com apoio do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas e da Escola Nacional de Administração Pública.

    Um dos principais problemas ressaltados na avaliação é a baixa focalização do Pnae. Os alunos pertencentes aos municípios e estados com as 30% menores receitas tributárias por aluno recebem apenas 23% dos recursos do programa. Essa é uma deficiência do desenho do programa, dos critérios usados para calcular os repasses. Como já ressaltou Pedro Ferreira de Souza, especialista em pobreza e ganhador do prêmio Jabuti em 2019, “o Brasil não é desigual por acidente”. A transferência é feita conforme o número de matrículas, dado que a cobertura de educação infantil e ensino médio é maior nas regiões Sudeste e Sul. Com isso, elas acabam ficando com a maior parte dos recursos. Na linguagem técnica, o programa é “levemente regressivo”.

    Os 30% de municípios e estados mais pobres recebem apenas 23% dos recursos federais do Programa Nacional de Alimentação Escolar. E ainda há problemas piores

    Mas o problema é ainda maior. Mesmo que os entes federados mais pobres recebessem a mesma fatia proporcional que os mais ricos (caso a cobertura de educação infantil e ensino médio fosse igual em todo o país), o programa não cumpriria sua missão. Por força da Constituição, a União deve exercer, “em matéria educacional, função redistributiva e supletiva”. Além de não redistribuir, mas concentrar recursos, o Pnae não suplementa, pois quase a metade dos municípios (46%) depende somente ou quase somente do programa para comprar alimentos. Isso ocorre por duas razões: os municípios mais pobres não contam com tantos recursos próprios e a legislação não permite que a despesa com merenda seja computada como gasto em educação para fins de cumprimento do mínimo exigido na área.

    Além do Pnae não redistribuir nem suplementar os recursos dos entes subnacionais na educação (o que é grave), outro achado justifica mudanças no rateio dos recursos. A avaliação mostrou, a partir de dados da Pesquisa Nacional de Saúde do Escolar feita pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) em 2015, que a merenda nas escolas públicas é proporcionalmente mais consumida por alunos mais vulneráveis – geralmente negros, de menor renda e de escolas da zona rural. Em outras palavras, algo óbvio: a demanda por comida é maior onde há mais pobreza. Contudo, essa obviedade não está traduzida no desenho do programa. Qualquer raciocínio elementar sobre equidade levaria à conclusão de que os recursos do Pnae devem privilegiar os locais onde são mais necessários.

    Outros achados são também eloquentes, ainda que não surpreendam. O federalismo brasileiro é um tema ainda mais mal resolvido na área educacional. O fato de a União ser responsável por esses repasses leva à criação de um cipoal de normas burocráticas para controle que, muitas vezes, sequer são monitoradas pelo Ministério da Educação. Apesar de a grande maioria das regras ser centrada na prestação de contas e controle de irregularidades, cerca de um terço das operações da Polícia Federal em conjunto com a Controladoria-Geral da União ainda envolvem o Pnae. O programa ainda não tem instrumentos de incentivo para boas práticas e resultados, como o IGD (Índice de Gestão Descentralizada) faz no Bolsa Família.

    O relatório ainda apresenta diversos achados e recomendações muito interessantes. Mas de nada adianta os técnicos do governo federal fazerem avaliações se o relatório for parar na prateleira (ou no lixo). Apesar do “presidencialismo de desleixo” que vivemos – termo cunhado por Fernando Limongi, em que o esforço presidencial à agenda legislativa é quase nulo – é com a publicação da avaliação que tem início a fase mais crucial: é preciso que o Congresso e o governo federal façam uso dessas evidências. Se o Executivo não agir, é importante que o Parlamento o faça, usando sua experiência exitosa recente com a aprovação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica).

    Infelizmente, contudo, a maior parte dos projetos de lei hoje em tramitação sobre o Pnae visa privilegiar interesses corporativistas de setores específicos da agropecuária, desvirtuando o programa. Basicamente são regras que impõem cotas mínimas de certos produtos, como carne suína, leite ou café com leite – como se o gestor não soubesse escolher os alimentos locais mais adequados e se o setor rural precisasse de reserva de mercado.

    Além da ideia mais radical, porém não absurda, de descentralizar os recursos do Pnae e de outros programas do Ministério da Educação, há caminhos e soluções eficientes para aperfeiçoá-lo. Diferentemente do passado, hoje o governo federal conta com sistema de informações sobre as receitas de municípios e pode, por exemplo, focalizar uma parte do Pnae nos entes com menor gasto por aluno, tornando o programa efetivamente redistributivo e aumentando seu impacto. Não devemos ficar presos ao passado, mesmo que ele tenha contribuições tão boas como as dadas pelo Pnae. Outra ideia seria envolver o Sistema Nacional de Educação, ainda em discussão no Congresso, na fiscalização do programa, aliviando o ministério de certas atribuições burocráticas. Por fim, é preciso rediscutir a inclusão da merenda escolar como gasto educacional, sem o histrionismo que esse tipo de discussão costuma causar.

    PS: Agradeço a Henrique Faria, servidor público concursado que trabalha no Ministério da Economia com as avaliações realizadas pelo CMAP, cuja interlocução enriqueceu essa coluna. Os erros remanescentes são exclusivos do colunista.

    João Marcelo Borges é pesquisador do Centro de Desenvolvimento da Gestão Pública e Políticas Educacionais da Fundação Getulio Vargas. Foi diretor de Estratégia Política do Todos Pela Educação (2018-2020), Consultor Sênior e Especialista em Educação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (2011-2018), além de ter ocupado cargos de direção no governo do estado de São Paulo e de gerência no Ministério do Planejamento. Idealizador e cofundador do Movimento Colabora Educação, é mestre em economia política internacional, pela London School of Economics, onde estudou como bolsista Chevening, do governo do Reino Unido.

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