Coluna

Educação infantil e avaliação de políticas públicas

    Análise de oferta e impactos desse nível educacional são comuns nas economias avançadas, mas ainda encontram enorme resistência na comunidade escolar e acadêmica brasileira. Uma Emenda à Constituição e um novo decreto podem mudar isso

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    No início dos anos 2000, João Moreira Salles publicou no extinto portal no.com.br uma série de treze textos intitulada “Uma história idiossincrática da simplicidade”. Infelizmente não consigo encontrar esse conteúdo na internet, mas trago ainda na memória resquícios dele, tamanho o impacto que me causou. Na série, o cineasta fazia uma homenagem a tudo aquilo que é singelo, calmo, impoluto, dando exemplos na pintura, na escultura, nas artes gráficas, na matemática e até na natureza. De Piero della Francesca a Giotto, do mapa do metrô de Londres à Revolução Copernicana, chegando até à famosa “navalha de Ockham”, João Moreira Salles narrava e analisava as virtudes da simplicidade na representação e explicação do mundo e seus fenômenos, não por um ato de fé ou simples preferência pelo minimalismo, mas por sua maior precisão, utilidade e, ao fim e ao cabo, beleza.

    Essa digressão não é floreio literário nem resultado, espero, de desordem mental do colunista. Antes, ela me permite convocar o espírito que, suponho, inspirou João Moreira Salles, para que me sirva como combustível do presente texto que, para alguns, soará alienado.

    Afinal, discuto aqui mudanças recentes no marco normativo das políticas públicas em geral, e da educação infantil em particular, que reputo serem altamente positivas, mas que foram quase inteiramente desprezadas pelos participantes do debate público brasileiro. Não sei se esse desprezo advém da quantidade de horrores que temos experimentado nessa quadra histórica – fome, doença, miséria, morte –, o que seria perfeitamente compreensível, ou se deriva dessa ciclotimia que parece típica da identidade nacional e que, em momentos de depressão, não consegue enxergar luz alguma. Pode ser ainda o pendor brasileiro ao gongorismo, ao excessivo, ao barroco, essa nossa tendência dionisíaca que pouco valora o que resulta mais do esforço silencioso e persistente do que aquilo que transcorre em meio à algaravia típica dos holofotes da polêmica.

    Seja como for, as duas mudanças que quero saudar são no campo de avaliação das políticas públicas. A de maior abrangência consta na Emenda Constitucional 109, fruto da controversa PEC (Proposta de Emenda Constitucional) Emergencial. A outra insere-se no decreto 10.656, de 22 de março de 2021, que regulamenta a lei 14.113, a qual, por sua vez, regulamenta a PEC 108, que constitucionalizou o novo Fundeb (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).

    A PEC Emergencial e a Emenda Constitucional 109 dela derivada têm sido alvos de muitas críticas, como as feitas pelo diretor executivo da IFI (Instituição Fiscal Independente), Felipe Salto, que a considerou “remendo novo em tecido velho”, por ser desnecessária para o auxílio emergencial e insuficiente para assegurar a sustentabilidade fiscal do setor público. Por outro lado, Alexandre Manoel, ex-integrante da equipe econômica, enxerga mais pontos positivos do que negativos no texto e destaca aquilo que ora celebro, sem entrar na discussão do mérito geral da emenda: a constitucionalização da avaliação de políticas públicas, único dos pilares do ciclo orçamentário que ainda não estava determinado pela Carta Magna.

    A Emenda Constitucional 109 insere o parágrafo 16 no artigo 37 da Constituição e estabelece que os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei”. Ela também passa a prever que os resultados dessas avaliações devem ser considerados, quando aplicável, na elaboração do Orçamento Geral da União. Trata-se de enorme avanço normativo para o Brasil, onde a cultura avaliativa é incipiente. Ainda que a emenda não baste para instaurar essa cultura, como apontou Renan Pieri em uma das poucas poucas repercussões que o tema obteve na imprensa nacional, esse marco não deve ser desprezado, sobretudo porque não foi por acaso que o Congresso Nacional o aprovou.

    Emenda constitucional e decreto inauguram nova etapa para a educação infantil no país: com mais recursos via Fundeb, mas também com avaliação regular e transparente dos seus serviços

    A origem mais recente do processo que culminou com a inclusão do novo dispositivo constitucional remonta a janeiro de 2015, quando um decreto presidencial instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial para Acompanhamento dos Gastos Públicos do Governo Federal. Esse processo desdobrou-se posteriormente com a criação da política de governança da administração pública federal e se consolidou com a instituição do CMAP (Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas), composto por representantes dos ministérios da Economia, da Casa Civil e da CGU (Controladoria-Geral da União), colegiado encarregado pela lei que instituiu o Plano Plurianual 2020-2023 de selecionar e avaliar algumas de suas políticas, várias das quais já em curso.

    Esses avanços foram destacados em artigo recente de Pedro Calhman de Miranda e Aumara Feu, respectivamente secretário de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria do Ministério da Economia e subsecretária de Avaliação de Gasto Direto. No texto, eles apresentam sumariamente o ciclo de trabalho do CMAP e não fogem de apontar alguns dos desafios que ainda precisam ser superados para instaurar a cultura avaliativa no governo federal, tais como implementar avaliações ex ante e facilitar o acesso a dados, além de regulamentar novos dispositivos constitucionais. Agrego a esses desafios a possibilidade de criarmos ou transformarmos órgão existente em uma agência autônoma para realizar tais avaliações, como já existe na Austrália e no Reino Unido, bem como associar os resultados das investigações de forma mais contundente aos gastos públicos, na forma de avaliações periódicas de gastos (spending reviews), como há muito tem defendido o economista Leonardo Ribeiro, especialista em finanças públicas do Senado Federal.

    Isso me permite abordar então o outro avanço normativo que ninguém viu ou comentou, até porque não foi objeto de incidência de parlamentares, de organizações da sociedade civil ou de gestores subnacionais, mas antes resultado de uma discussão técnica entre servidores públicos altamente qualificados no Ministérios da Educação, Economia e Casa Civil. O novo Fundeb já previa, na Emenda Constitucional 108, a avaliação e revisão periódica do fundo, iniciativa incomum nas políticas públicas brasileiras. Mas foi bem além disso o decreto 10.656, construído pelo Executivo, ao instaurar o primeiro sistema continuado de avaliação da educação infantil, a ser implementado em ciclos bianuais em amostra probabilística, que só pode ser representativa em nível municipal, dado que aos municípios compete a oferta dessa etapa da educação básica.

    Essas avaliações da educação infantil serão incorporadas ao Saeb (Sistema de Avaliação da Educação Básica) e se basearão, conforme dita o decreto, “em parâmetros nacionais de qualidade, com a finalidade de aferir a infraestrutura física, o quadro de pessoal, as condições de gestão, os recursos pedagógicos e a situação de acessibilidade, entre outros indicadores relevantes”, como já previsto no Plano Nacional de Educação (Lei 13.005/2014). Nesse sentido, poderão institucionalizar uma iniciativa até hoje única no país, desenvolvida pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o MEC e executada pela Fundação Carlos Chagas, que foi a adaptação e aplicação em unidades de educação infantil de seis capitais brasileiras de instrumentos internacionalmente validados para medir as condições de oferta em creches (ITERS-R - Infant/Toddler Environment Rating Scale - Revised Edition) e pré-escolas (ECERS-R - Early Childhood Environment Rating Scale. Revised Edition).

    Dessa iniciativa resultou o relatório final da pesquisa “Educação Infantil no Brasil – Avaliação Quantitativa e Qualitativa”, publicado em 2010, que mostrava o estágio precário da infraestrutura e serviços de educação infantil nas seis capitais investigadas. Desde então, pesquisa semelhante foi feita em Florianópolis, também no âmbito de um projeto com o BID, mas o país ainda não dispõe de qualquer mecanismo para avaliar a oferta dessa etapa e, menos ainda, para aquilatar seus efeitos sobre o desenvolvimento emocional, cognitivo e motor das crianças, com exceção da pesquisa longitudinal há anos liderada pelo Laboratório de Pesquisa em Oportunidades Educacionais, da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro).

    Avaliações de oferta e impactos da educação infantil são comuns nas economias avançadas e mesmo entre nossos vizinhos na América do Sul, mas ainda encontram enorme resistência na comunidade escolar e acadêmica brasileira. Mesmo que o decreto não preveja avaliar os impactos da educação infantil (ainda que não o proíba), ao tornar obrigatória a avaliação regular das condições de oferta dessa etapa da educação básica, ele inaugura uma nova etapa para a educação infantil no país: com mais recursos injetados via Fundeb, mas também com avaliação regular e transparente dos seus serviços.

    Formular, executar, monitorar e avaliar: quatro etapas do simples e belo ciclo das políticas públicas. Em meio a tantos desafios, pode parecer pouco, mas são avanços significativos para o Brasil os que aqui ressaltei. Nos próximos anos talvez tenhamos maior capacidade para avaliar sua importância.

    João Marcelo Borges é pesquisador do Centro de Desenvolvimento da Gestão Pública e Políticas Educacionais da Fundação Getulio Vargas. Foi diretor de Estratégia Política do Todos Pela Educação (2018-2020), Consultor Sênior e Especialista em Educação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (2011-2018), além de ter ocupado cargos de direção no governo do estado de São Paulo e de gerência no Ministério do Planejamento. Idealizador e cofundador do Movimento Colabora Educação, é mestre em economia política internacional, pela London School of Economics, onde estudou como bolsista Chevening, do governo do Reino Unido.

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