Coluna

Brasil, o país dos cartórios

    Os R$14 bilhões arrecadados anualmente por ofícios de notas são reveladores dos entraves institucionais (e culturais) ao desenvolvimento econômico

    Há cerca de dois anos, um artigo da BBC Brasil chamou a atenção para um setor que conseguiu atravessar relativamente incólume à mais profunda crise econômica que o país viveu em décadas: os cartórios. Os números citados no artigo revelam que a arrecadação do setor cresceu de R$12,8 bilhões em 2014 para R$14,3 bilhões em 2017. Recentemente, o jornalista André Shalders, autor do artigo, atualizou os números para 2019, mostrando certa estagnação, mas ainda robustos R$14,1 bilhões. Isso quer dizer que o equivalente a cerca de 0,2% do PIB brasileiro — ou, para usar outra métrica, meio Bolsa Família — foi destinado ao pagamento de cartórios, ou “serviços” dessa natureza (para usar a terminologia preferida pela categoria).

    Vale a pena? A experiência de outros países sugere que a arrecadação do setor pode estar um pouco acima do que seria socialmente desejável — mais precisamente, coisa de uns R$14 bilhões acima.

    Explico. Para um brasileiro que se muda para os Estados Unidos — ou que volta ao Brasil após alguns anos por aqui —, uma diferença entre os dois países que chama muito a atenção é o quão poucas vezes é necessário, na América do Norte, certificar algum documento ou reconhecer uma firma. Mais ainda, sempre que é preciso, há por perto alguma pessoa — uma secretária no escritório, um funcionário da agência bancária, um sujeito da farmácia — que está legalmente autorizada a prestar o serviço, e muitas vezes o faz pelo módico preço de US$0,00.

    Maior ainda foi meu espanto, um certo dia, ao descobrir que isso ainda é um tanto caro — afinal, requer o custo de ir até a sua agência bancária. Percebi isso quando um amigo e colega de trabalho, originário da Suécia, bateu à minha porta pedindo que eu verificasse a veracidade da cópia de um documento que ele precisava enviar ao seu país e a certificasse. Face à minha surpresa, ele disse que para isso bastava eu colocar meu telefone para contato, mas que ninguém jamais me importunaria a respeito. Em outras palavras: eu, você e a proverbial torcida do Flamengo somos todos cartórios suecos. Desnecessário dizer que prestei o serviço, sem receber nada em troca além de, imagino, um pouco de gratidão.

    Será que no Brasil confiaríamos numa assinatura qualquer de sabe-se-lá-quem dando fé da fidelidade de uma cópia ou de uma assinatura?

    A comparação coloca em perspectiva o enorme desperdício de recursos que representam os tais R$14 bilhões. Afinal de contas, ela mostra que é perfeitamente possível uma economia e uma sociedade funcionarem, e muito bem, sem a necessidade de carimbar e certificar um sem-fim de papéis — e, menos ainda, de pagar taxas exorbitantes por isso.

    Mas faz sentido tal comparação? Afinal de contas, o Brasil não é os Estados Unidos, muito menos a Suécia. Será que deveríamos crer que adotar a solução institucional norte-americana ou sueca para a questão de como certificar documentos seria algo bom para o Brasil? Não necessariamente, para dizer o mínimo. Dito de outra forma, a pergunta relevante não é se uma sociedade consegue funcionar bem sob um sistema diferente, mas se a sociedade brasileira estaria melhor sob tal sistema.

    Ainda assim, pensar sobre a comparação pode ser revelador a respeito da natureza dos entraves ao desenvolvimento econômico no Brasil. Parece óbvio, e é, que reduzir os custos de realizar transações aumenta a produtividade, e se algo sabem os economistas sobre o tema do crescimento econômico, é que o aumento da produtividade é o grande motor da prosperidade.

    O que explica, então, a diferença cartorial? Um primeiro elemento é puramente regulatório. Os cartórios, tal como estabelecidos no Brasil, constituem monopólios dentro de suas áreas geográficas de atuação. Não é permitido a qualquer um abrir um cartório concorrente ao Ofício de Notas da sua praça, possivelmente cobrando taxas um pouco mais em conta, de tal modo a oferecer opções aos que precisam dos serviços. Como sabemos, monopólios elevam preços e reduzem a quantidade ofertada, impondo assim uma perda para a atividade econômica.

    Mais ainda, aqueles que detêm o monopólio costumam esforçar-se bastante para mantê-lo. Assim sendo, temos a perda adicional representada pelos recursos que são destinados ao que chamamos de “rent seeking”: a manutenção de um status quo ineficiente, em benefício dos que dele se aproveitam.

    A origem desse monopólio vem de longe, historicamente, e ilustra uma herança institucional nefasta que permanece erguendo obstáculos ao desenvolvimento. História não é destino, e depois de séculos não é possível atribuir mazelas de hoje apenas a uma herança do passado: as escolhas institucionais continuam sendo feitas no presente. Mas temos aqui um exemplo de como obstáculos dessa natureza persistem e se reproduzem ao longo do tempo.

    Mas há outros elementos contribuindo para o cenário que ora temos. De fato, imagine-se o rompimento total do monopólio, que levasse o Brasil ao lado sueco do espectro de possibilidades. Será que confiaríamos numa assinatura qualquer de sabe-se-lá-quem dando fé da fidelidade de uma cópia ou de uma assinatura? Mesmo num cenário menos extremo, não é difícil imaginar que a concorrência no setor descambasse para um lado menos auspicioso: e se um cartório se propusesse a ganhar mercado não reduzindo preços, mas facilitando fraudes? Em alguma medida, o monopólio pode servir como uma forma de impedir o colapso de confiança, que poderia ser ainda mais nefasto para a atividade econômica. Em resumo: um mal menor.

    Não penso que tal argumento justifique um monopólio tão rígido quanto o que há no Brasil, mas tampouco é ele totalmente desprovido de sentido. Ele aponta para outro tipo de obstáculo que enfrentamos, de natureza cultural. Em anos recentes, acumulamos um corpo robusto de evidências mostrando que fatores culturais — crenças, atitudes, valores — têm um impacto importante sobre o desenvolvimento econômico. Dentre esses fatores, um que se destaca é exatamente a confiança (“trust”, em inglês).

    É evidente que toda transação econômica requer algum elemento de confiança, para parafrasear o grande economista Kenneth Arrow. Não surpreende, portanto, que vejamos uma correlação importante entre o grau de confiança que os habitantes de um país dizem ter em seus concidadãos e o desenvolvimento econômico. Há evidência de que tal relação é, ao menos em alguma medida, causal.

    Não deve surpreender o leitor o fato de os brasileiros demonstrarem níveis bastante baixos de confiança nos seus concidadãos — o oposto do que se vê na Suécia, por exemplo. O sistema cartorial brasileiro faz algum sentido dentro desse contexto, ainda que, novamente, não em todo o seu esplendor burocrático e monopolista.

    Portanto, na próxima vez que o leitor estiver se lamentando na fila de algum ofício de notas, lembre-se de que está vendo um microcosmo dos desafios que o país enfrenta no caminho rumo ao desenvolvimento.

    Filipe Campante é Bloomberg Distinguished Associate Professor na Johns Hopkins University. Sua pesquisa enfoca temas de economia política, desenvolvimento e questões urbanas e já foi publicada em periódicos acadêmicos como “American Economic Review” e “Quarterly Journal of Economics”. Nascido no Rio, ele é PhD por Harvard, mestre pela PUC-Rio, e bacharel pela UFRJ, todos em economia. Foi professor em Harvard (2007-18) e professor visitante na PUC-Rio (2011-12). Escreve mensalmente às quintas-feiras.

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