Coluna

Brasil, o país dos cartórios

    Os R$14 bilhões arrecadados anualmente por ofícios de notas são reveladores dos entraves institucionais (e culturais) ao desenvolvimento econômico

    Estamos com acesso livre temporariamente em todos os conteúdos como uma cortesia para você experimentar o jornal digital mais premiado do Brasil. Conheça nossos planos de assinatura. Assine o Nexo.

    Há cerca de dois anos, um artigo da BBC Brasil chamou a atenção para um setor que conseguiu atravessar relativamente incólume à mais profunda crise econômica que o país viveu em décadas: os cartórios. Os números citados no artigo revelam que a arrecadação do setor cresceu de R$12,8 bilhões em 2014 para R$14,3 bilhões em 2017. Recentemente, o jornalista André Shalders, autor do artigo, atualizou os números para 2019, mostrando certa estagnação, mas ainda robustos R$14,1 bilhões. Isso quer dizer que o equivalente a cerca de 0,2% do PIB brasileiro — ou, para usar outra métrica, meio Bolsa Família — foi destinado ao pagamento de cartórios, ou “serviços” dessa natureza (para usar a terminologia preferida pela categoria).

    Vale a pena? A experiência de outros países sugere que a arrecadação do setor pode estar um pouco acima do que seria socialmente desejável — mais precisamente, coisa de uns R$14 bilhões acima.

    Explico. Para um brasileiro que se muda para os Estados Unidos — ou que volta ao Brasil após alguns anos por aqui —, uma diferença entre os dois países que chama muito a atenção é o quão poucas vezes é necessário, na América do Norte, certificar algum documento ou reconhecer uma firma. Mais ainda, sempre que é preciso, há por perto alguma pessoa — uma secretária no escritório, um funcionário da agência bancária, um sujeito da farmácia — que está legalmente autorizada a prestar o serviço, e muitas vezes o faz pelo módico preço de US$0,00.

    Maior ainda foi meu espanto, um certo dia, ao descobrir que isso ainda é um tanto caro — afinal, requer o custo de ir até a sua agência bancária. Percebi isso quando um amigo e colega de trabalho, originário da Suécia, bateu à minha porta pedindo que eu verificasse a veracidade da cópia de um documento que ele precisava enviar ao seu país e a certificasse. Face à minha surpresa, ele disse que para isso bastava eu colocar meu telefone para contato, mas que ninguém jamais me importunaria a respeito. Em outras palavras: eu, você e a proverbial torcida do Flamengo somos todos cartórios suecos. Desnecessário dizer que prestei o serviço, sem receber nada em troca além de, imagino, um pouco de gratidão.

    Será que no Brasil confiaríamos numa assinatura qualquer de sabe-se-lá-quem dando fé da fidelidade de uma cópia ou de uma assinatura?

    A comparação coloca em perspectiva o enorme desperdício de recursos que representam os tais R$14 bilhões. Afinal de contas, ela mostra que é perfeitamente possível uma economia e uma sociedade funcionarem, e muito bem, sem a necessidade de carimbar e certificar um sem-fim de papéis — e, menos ainda, de pagar taxas exorbitantes por isso.

    Mas faz sentido tal comparação? Afinal de contas, o Brasil não é os Estados Unidos, muito menos a Suécia. Será que deveríamos crer que adotar a solução institucional norte-americana ou sueca para a questão de como certificar documentos seria algo bom para o Brasil? Não necessariamente, para dizer o mínimo. Dito de outra forma, a pergunta relevante não é se uma sociedade consegue funcionar bem sob um sistema diferente, mas se a sociedade brasileira estaria melhor sob tal sistema.

    Ainda assim, pensar sobre a comparação pode ser revelador a respeito da natureza dos entraves ao desenvolvimento econômico no Brasil. Parece óbvio, e é, que reduzir os custos de realizar transações aumenta a produtividade, e se algo sabem os economistas sobre o tema do crescimento econômico, é que o aumento da produtividade é o grande motor da prosperidade.

    O que explica, então, a diferença cartorial? Um primeiro elemento é puramente regulatório. Os cartórios, tal como estabelecidos no Brasil, constituem monopólios dentro de suas áreas geográficas de atuação. Não é permitido a qualquer um abrir um cartório concorrente ao Ofício de Notas da sua praça, possivelmente cobrando taxas um pouco mais em conta, de tal modo a oferecer opções aos que precisam dos serviços. Como sabemos, monopólios elevam preços e reduzem a quantidade ofertada, impondo assim uma perda para a atividade econômica.

    Mais ainda, aqueles que detêm o monopólio costumam esforçar-se bastante para mantê-lo. Assim sendo, temos a perda adicional representada pelos recursos que são destinados ao que chamamos de “rent seeking”: a manutenção de um status quo ineficiente, em benefício dos que dele se aproveitam.

    A origem desse monopólio vem de longe, historicamente, e ilustra uma herança institucional nefasta que permanece erguendo obstáculos ao desenvolvimento. História não é destino, e depois de séculos não é possível atribuir mazelas de hoje apenas a uma herança do passado: as escolhas institucionais continuam sendo feitas no presente. Mas temos aqui um exemplo de como obstáculos dessa natureza persistem e se reproduzem ao longo do tempo.

    Mas há outros elementos contribuindo para o cenário que ora temos. De fato, imagine-se o rompimento total do monopólio, que levasse o Brasil ao lado sueco do espectro de possibilidades. Será que confiaríamos numa assinatura qualquer de sabe-se-lá-quem dando fé da fidelidade de uma cópia ou de uma assinatura? Mesmo num cenário menos extremo, não é difícil imaginar que a concorrência no setor descambasse para um lado menos auspicioso: e se um cartório se propusesse a ganhar mercado não reduzindo preços, mas facilitando fraudes? Em alguma medida, o monopólio pode servir como uma forma de impedir o colapso de confiança, que poderia ser ainda mais nefasto para a atividade econômica. Em resumo: um mal menor.

    Não penso que tal argumento justifique um monopólio tão rígido quanto o que há no Brasil, mas tampouco é ele totalmente desprovido de sentido. Ele aponta para outro tipo de obstáculo que enfrentamos, de natureza cultural. Em anos recentes, acumulamos um corpo robusto de evidências mostrando que fatores culturais — crenças, atitudes, valores — têm um impacto importante sobre o desenvolvimento econômico. Dentre esses fatores, um que se destaca é exatamente a confiança (“trust”, em inglês).

    É evidente que toda transação econômica requer algum elemento de confiança, para parafrasear o grande economista Kenneth Arrow. Não surpreende, portanto, que vejamos uma correlação importante entre o grau de confiança que os habitantes de um país dizem ter em seus concidadãos e o desenvolvimento econômico. Há evidência de que tal relação é, ao menos em alguma medida, causal.

    Não deve surpreender o leitor o fato de os brasileiros demonstrarem níveis bastante baixos de confiança nos seus concidadãos — o oposto do que se vê na Suécia, por exemplo. O sistema cartorial brasileiro faz algum sentido dentro desse contexto, ainda que, novamente, não em todo o seu esplendor burocrático e monopolista.

    Portanto, na próxima vez que o leitor estiver se lamentando na fila de algum ofício de notas, lembre-se de que está vendo um microcosmo dos desafios que o país enfrenta no caminho rumo ao desenvolvimento.

    Filipe Campante é Bloomberg Distinguished Associate Professor na Johns Hopkins University. Sua pesquisa enfoca temas de economia política, desenvolvimento e questões urbanas e já foi publicada em periódicos acadêmicos como “American Economic Review” e “Quarterly Journal of Economics”. Nascido no Rio, ele é PhD por Harvard, mestre pela PUC-Rio, e bacharel pela UFRJ, todos em economia. Foi professor em Harvard (2007-18) e professor visitante na PUC-Rio (2011-12). Escreve mensalmente às quintas-feiras.

    Os artigos publicados pelos colunistas são de responsabilidade exclusiva de seus autores e não representam as ideias ou opiniões do Nexo.

    Todos os conteúdos publicados no Nexo têm assinatura de seus autores. Para saber mais sobre eles e o processo de edição dos conteúdos do jornal, consulte as páginas Nossa equipe e Padrões editoriais. Percebeu um erro no conteúdo? Entre em contato. O Nexo faz parte do Trust Project.