Coluna

A austeridade sempre aumenta a desigualdade?

    É possível fazer ajuste fiscal sem ampliar o fosso social brasileiro, mas não com a estratégia adotada nos últimos anos

    Na entrevista concedida ao programa Roda Viva em 22 de junho, o jurista e professor da FGV Silvio Almeida afirmou que o antirracismo no Brasil é incompatível com a defesa de políticas de austeridade no atual contexto e, em particular, “com outra coisa que não seja a defesa do SUS”. A declaração do autor do livro “Racismo estrutural”, que incluiu uma crítica ao atual teto de gastos, suscitou um debate entre economistas acerca da possibilidade de se combinar austeridade fiscal e expansão dos gastos sociais.

    Embora o uso do conceito de austeridade ao redor do mundo esteja mais frequentemente associado a cortes no orçamento de serviços públicos e programas sociais, deixemos de lado a discussão semântica: há ajuste compatível com a redução de desigualdades no Brasil? A resposta é sim, mas não com a estratégia de consolidação fiscal que tem sido adotada ou proposta no país nos últimos anos.

    A primeira distinção importante nesse caso é entre ajustes feitos via corte de gastos ou aumento de impostos. Há uma diferença básica entre equilibrar as contas públicas cortando despesas ou aumentando receitas: a primeira forma tende a reduzir o tamanho do Estado na economia enquanto a segunda tende a aumentá-lo. Ou seja, um Estado de bem-estar social generoso e redutor de desigualdades é plenamente compatível com o equilíbrio orçamentário se a arrecadação de impostos for alta o suficiente. Da mesma forma, o caminho em direção ao Estado mínimo pode levar a uma situação de desequilíbrio fiscal se a redução de impostos for mais do que proporcional ao corte de despesas, como no caso de diversos governos republicanos na história dos EUA.

    Mas a diferença entre cortar gastos ou aumentar impostos no caso brasileiro não para por aí. No “Working Paper n.115” do International Policy Center for Inclusive Growth, Fernando Gaiger Silveira, Fernando Rezende, José Roberto Afonso e Jhonatan Ferreira utilizaram os dados das POF (Pesquisas de Orçamento Familiar) de 2003 e 2008-2009 para estimar o impacto sobre a desigualdade de diferentes tipos de gasto e impostos no Brasil. A conclusão é de que a desigualdade de renda medida pelo índice de Gini em 2009 cai 18% pelo efeito dos gastos com saúde e educação e 5,5% pelo pagamento de benefícios sociais (seguro-desemprego, aposentadorias, programas de transferência de renda, etc.). Esse impacto aumentou entre 2003 e 2009, graças à expansão e à melhora da qualidade dos gastos sociais: em 2003, os gastos com saúde e educação reduziram o Gini em apenas 13,1% e os benefícios sociais em 2,4%.

    O volume de recursos que pode ser obtido com uma reforma administrativa parece estar sendo tão superestimado quanto o que outros esperam arrecadar com o imposto sobre grandes fortunas

    O estudo está sendo atualizado para a POF de 2017-2018, mas é seguro afirmar que os gastos sociais no Brasil, mesmo com muitas ineficiências, distorções e injustiças, ainda reduzem a desigualdade de renda no país. Cortá-los implica, portanto, em concentrar ainda mais a renda, na linha do que sugeriu Silvio Almeida. O mesmo não se pode dizer dos impostos. No mesmo estudo para 2008-2009, os tributos diretos sobre a renda e o patrimônio reduzem a desigualdade em 2,6%, mas os tributos indiretos sobre o consumo e a produção elevam o Gini em 3,5%. Ou seja, em termos líquidos, a tributação concentra a renda no Brasil, ao contrário do que ocorre nos países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), e um ajuste fiscal via impostos só reduziria a desigualdade se fosse obtido pelo aumento dos tributos sobre a renda e o patrimônio, alterando a distribuição atual da carga tributária.

    O problema é que, como argumentei na última coluna publicada neste espaço, o atual teto de gastos não permite que uma arrecadação adicional oriunda desse tipo de reforma seja utilizada para expandir gastos sociais. O teto nos moldes atuais faz com que o crescimento do PIB e da população não possa ser acompanhado por um aumento das despesas da União, reduzindo assim paulatinamente o tamanho do Estado na economia. Na prática, o crescimento das despesas previdenciárias reduzirá cada vez mais o espaço para outros gastos mesmo com a reforma, fazendo com que o Orçamento para a saúde e educação fique estacionado em valor próximo ao mínimo exigido e com que a margem para gastos com assistência social, por exemplo, fique cada vez mais comprimida.

    Mas não seria possível ainda assim remanejar recursos, reduzindo despesas com salários de servidores e benefícios que não chegam aos mais pobres para tornar nosso Orçamento mais redutor de desigualdades?

    Em apresentação recente em seminário organizado pela Instituição Fiscal Independente, o pesquisador do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) Rodrigo Orair construiu diferentes cenários que permitiriam financiar um programa de transferência de renda que vá além do Bolsa Família em valor e universo de beneficiários. Ficou claro que remanejar recursos de outros programas existentes como o abono salarial, além de tirar de quem é vulnerável para dar para quem é mais vulnerável ainda — em um país em que a desigualdade se deve muito mais à alta concentração da renda no topo — passa longe de garantir orçamento para uma proposta generosa de renda básica. Orair mostrou que para financiar um programa anual que custasse 2% do PIB — o valor aproximado do auxílio emergencial em apenas três meses — seria necessário combinar diversas fontes orçamentárias, sendo a maior contribuição potencial oriunda de uma reforma progressiva do imposto de renda.

    No caso dos servidores, não há dúvidas de que alguma economia pode ser feita se deixarmos de pagar remunerações acima do teto constitucional e se reestruturarmos carreiras que oferecem salários muito superiores ao do setor privado. Mas é importante ressaltar que metade dos servidores do país nas três esferas de governo recebe menos que R$ 2.700 por mês e, de cada 100, 22 são professores, 11 são médicos, enfermeiros e outros profissionais da saúde, cinco trabalham na limpeza e quatro na segurança.

    Em média, um funcionário público no Brasil ganha 8% a mais que um profissional que exerce função similar no setor privado (ante 28% na média de 53 países analisados pelo Banco Mundial), estando as maiores disparidades concentradas em algumas carreiras da esfera federal. Ou seja, o volume de recursos que pode ser obtido com uma reforma administrativa sem prejuízo à prestação de serviços públicos e, assim, aos mais vulneráveis, parece estar sendo tão superestimado no debate atual quanto o que outros esperam arrecadar com o imposto sobre grandes fortunas. Em ambos os casos, o objetivo não é apenas arrecadatório, já que essas medidas também podem trazer outro tipo de ganho para a sociedade, mas o fato é que tais fontes não parecem ser capazes sozinhas de garantir os recursos demandados para a área social.

    Mesmo se levarmos em conta todo o espaço existente para ganhos de eficiência, o combate às desigualdades escancaradas pela pandemia ainda passa no Brasil por uma expansão dos gastos sociais e por um aumento e redistribuição da carga tributária. O tipo de defesa da austeridade que vimos até aqui só tem servido para nos afastar desse caminho.

    Laura Carvalho é doutora em economia pela New School for Social Research, professora da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo e autora de “Valsa brasileira: Do boom ao caos econômico” (Todavia). Escreve quinzenalmente às sextas-feiras.

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