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Coluna

O governo Bolsonaro na prática: mais Brasília, menos Brasil

    Proposta de alteração da Constituição que busca mexer no pacto federativo na verdade traz mais centralização de poder para a União – e não menos

    Neste mês de novembro de 2019, o presidente Jair Bolsonaro e o ministro da Economia Paulo Guedes submeteram ao Senado a tão anunciada PEC (Proposta de Emenda à Constituição) do Pacto Federativo. Enfim, o país conheceria as medidas concretas da promessa de campanha: mais Brasil, menos Brasília.

    Na entrevista coletiva à imprensa, o ministro fez defesa enfática das virtudes da descentralização de recursos. Atribuiu a penúria de estados e municípios à concentração de recursos na União. A PEC seria um passo evolutivo em relação à Constituição de 1988, ao fortalecer a federação, conferindo autonomia com responsabilidade aos entes federativos, e fechar a brecha fiscal, ausente na Carta.

    À objeção de que essa descentralização poderia dar espaço para desvios de recursos, o ministro Guedes reafirmou sua crença nos mecanismos corretores da democracia participativa no plano local. Suponho que, se esse pressuposto guarda coerência com as doutrinas autonomistas, caberia aos eleitores monitorarem seus próprios governos.

    Peço licença para discordar. Para garantir sustentabilidade fiscal, a PEC do Pacto Federativo recorre a mais Brasília e menos Brasil. É isso mesmo. Longe de aumentar a autonomia dos governos subnacionais, a PEC a restringe.

    Em direção oposta às doutrinas que defendem a autonomia decisória dos governos subnacionais, a PEC limita sua discricionariedade para tomar decisões que possam conduzir à quebra e ao endividamento de estados e municípios, detalhando na Constituição Federal as condições sob as quais decisões de gasto com pessoal e com o funcionamento da máquina podem ser aprovadas. Para isso, suprime também a discricionariedade dos TCEs (Tribunais de Contas Estaduais) para interpretar rubricas de gasto, atribuindo efeito vinculante às normativas do TCU (Tribunal de Contas da União). Caso os TCEs aprovem as contas de estados e municípios em contrariedade às normativas do TCU, este teria poder para anular essas decisões.

    A PEC cria ainda um Conselho Fiscal da República com a função de monitorar regularmente os orçamentos dos três níveis de governo e comunicar aos órgãos competentes as irregularidades encontradas. Para garantir que essa instância federal esteja bem informada, a PEC pune com a suspensão das transferências voluntárias e das operações de crédito aqueles estados e municípios que não fornecerem informações sobre matérias orçamentárias, contábeis e fiscais na periodicidade definida pelos órgãos centrais.

    Preocupados com o risco real de que esses mecanismos centralizados possam falhar, os formuladores decidiram constitucionalizar mecanismos automáticos de estabilização e ajuste fiscal, caso os governantes sucumbam à fraqueza da vontade e acabem por aprovar despesas com pessoal que excedam limites a serem estabelecidos em lei complementar. Para essa hipótese, seriam disparadas regras automáticas de redução de jornada de trabalho dos servidores e, portanto, de gasto com pessoal, até que o equilíbrio fiscal seja alcançado. Por automático, entendo que esses mecanismos seriam disparados independentemente da decisão dos governos em questão.

    Não é incomum que decisões de governo sejam menos informadas pela doutrina e mais pela imposição dos fatos

    O novo pacto, portanto, consiste no seguinte. A União aumenta o volume de transferências federais para estados e municípios. Inscreve na Constituição a garantia crível de que parcela das receitas (principalmente) do petróleo será transferida a estados e municípios, com percentual e critérios de distribuição a serem definidos em lei complementar. Proíbe apenas que esse recurso seja gasto com pessoal. Também transfere aos governos subnacionais o terço que hoje lhe cabe do salário-educação.

    Em contrapartida, estados e municípios renunciam à parcela de sua autonomia para aumentar gastos com pessoal, aumentando a extensão em que a Constituição Federal detalha as decisões de gasto e endividamento dos entes federativos. À flexibilização dos pisos constitucionais em saúde e educação, corresponde a expansão dos mecanismos com que a União restringe as brechas pelas quais estados e municípios podem tomar decisões de gasto que comprometam sua sustentabilidade fiscal. Mais que isso, devem renunciar também à expectativa de serem socorridos pela União, que não pode mais fazer transferências para despesas com pessoal e nem oferecer garantia em operações de crédito.

    Se nas federações típicas, municípios são criaturas dos estados e, portanto, só podem ser fundidos pela esfera estadual, na PEC do Pacto, é a Constituição Federal que dá um prazo até 2023 para que essa fusão ocorra, sob condições definidas pela Carta.

    A PEC do Pacto Federativo não diminui o poder de Brasília. Ao contrário, usa esse poder para avançar a agenda fiscal do ministro Guedes. A novidade está na agenda. Não está na estratégia. Tucanos e petistas fizeram o mesmo para avançar suas respectivas agendas de governo. O SUS (Sistema Único de Saúde), o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) e a Lei de Responsabilidade Fiscal são apenas os casos mais conhecidos de uma estratégia comum.

    Não é incomum que decisões de governo sejam menos informadas pela doutrina e mais pela imposição dos fatos. Em “How Democratic is the American Constitution?”, publicado em 2002, o grande cientista político Robert Dahl argumenta que James Madison (1751-1836), um dos “pais fundadores” dos Estados Unidos, não professava as mesmas ideias ao fim da vida. A experiência de governo, como secretário de Estado e como presidente dos Estados Unidos, o havia transformado. Em seus escritos de maturidade, já não parecia ter a mesma confiança na descentralização da autoridade que havia defendido veementemente aos 27 anos de idade na Convenção da Filadélfia.

    Marta Arretche é professora titular do Departamento de Ciência Política da USP e diretora do Centro de Estudos da Metrópole. Foi editora da “Brazilian Political Science Review” (2012-2018) e pró-reitora adjunta de pesquisa da USP (2016-7). É graduada em ciências sociais pela UFRGS, fez mestrado em ciência política e doutorado em ciências sociais pela Unicamp, e pós-doutorado no Departamento de Ciência Política do Massachussets Institute of Technology, nos EUA. Foi visiting fellow do Departament of Political and Social Sciences, do Instituto Universitário Europeu, em Florença. Escreve mensalmente às sextas-feiras.

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