A adoção de políticas baseadas em evidências empíricas está crescendo no mundo todo. Infelizmente o Brasil ainda encontra-se na lanterna, tanto em avaliação das suas políticas públicas como no uso de evidência para subsidiá-las. Diversas discussões recentes como a redução da maioridade penal, a reforma trabalhista, subsídios a montadoras de automóveis, ou a reforma do financiamento de campanhas políticas se dão no vácuo de evidências e avaliações.
A partir de hoje começo a escrever esta coluna no Nexo onde discutirei temas atuais relacionados a políticas públicas. O foco será em aspectos econômicos e evidências empíricas do Brasil e do mundo. A discussão incluirá temas variados, tais como redução da pobreza, melhoria da qualidade da educação, controle da corrupção, aumento da produtividade das empresas, melhoria na qualidade da saúde, e redução da criminalidade e violência.
O principal desafio quando falamos de políticas públicas é saber o que funciona e por que funciona. No debate brasileiro há muito achismo e ideologia, e pouco uso de dados e evidência robusta. O que quero dizer com evidência robusta? Para falar sobre impactos de políticas públicas precisamos falar de causa e efeito. Ou seja, precisamos atribuir a uma política alguma ação que faz com que as pessoas mudem de comportamento após uma intervenção. O principal desafio do trabalho empírico é isolar essa relação de causa-efeito. Em estudos controlados feitos em laboratório, essa análise é feita por meio de experimentos. Nas ciências sociais, por outro lado, isolar essa relação de causa-efeito é mais difícil. Como podemos fazer isso?
Uma primeira forma de fazê-lo é trazer o laboratório para o mundo real. Um crescente número de estudos utiliza experimentos randomizados para identificar os efeitos de políticas públicas quando alguns indivíduos (ou unidades como escolas ou municípios) recebem uma política e outros não, e isso é feito de forma randomizada (ou seja, por meio de um sorteio). Quando fazemos a escolha de beneficiários de uma política por meio de um sorteio, garantimos que as pessoas que recebem a política se parecem em tudo, exceto na política que receberam, com aquelas que não receberam. Assim podemos medir os efeitos e atribuí-los à política.
Um exemplo no uso dessa metodologia foi a avaliação de impacto do Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación) no México. O Progresa era um programa parecido com o Bolsa Família brasileiro. Ele consistia em uma transferência de renda a famílias carentes, a partir do cumprimento de condicionalidades relacionadas a educação e saúde. No entanto, diferentemente do programa brasileiro, ele foi implementado em 1997 já com uma avaliação na sua estrutura. Em 1998 foram selecionadas por meio de um sorteio 506 localidades em sete estados, onde seria feita a avaliação. Dessas, 320 foram sorteadas para começar com o programa, enquanto 186 localidades foram escolhidas para um grupo de controle. Domicílios de baixa renda nas localidades escolhidas para começar o programa receberam uma transferência mensal de 90 pesos (aproximadamente R$ 7). Uma pesquisa foi feita em 14.500 domicílios com aproximadamente 89.000 indivíduos para analisar as condições iniciais dessas famílias. Depois disso, as mesmas informações da pesquisa inicial foram coletadas a cada seis meses, durante dois anos. Os dados mediram renda, consumo, trabalho e indicadores de educação, fertilidade e saúde.
A coleta de novos dados e a metodologia de sorteio de beneficiários permitiu mostrar alguns anos depois que o programa foi altamente significativo para reduzir o abandono escolar (especialmente de jovens) e melhorar os indicadores de saúde. Programas de transferência de renda condicionada estão hoje presentes na maioria dos países da América Latina, em parte, graças à avaliação de impacto do Progresa. Além disso, a avaliação serviu para convencer os governos posteriores a não acabarem com o programa, mesmo quando diferentes partidos chegaram ao poder.
Em outras situações o próprio governo usa sorteios para implementar políticas quando há uma grande demanda por um serviço, mas os recursos ou vagas do programa são limitados. No Brasil, por exemplo, a Controladoria Geral da União (a CGU) fiscaliza municípios desde 2003 e seleciona, por meio de um sorteio a cada ano, 60 cidades para serem fiscalizadas. Esse sorteio gera um experimento natural que permite a comparação de municípios fiscalizados com aqueles não fiscalizados para avaliar se as fiscalizações são efetivas na redução da corrupção em governos municipais.
Esse caso da CGU é um exemplo do que pode ser feito quando, apesar de suas vantagens, não é possível trazer o laboratório para a vida real. Muitas vezes, políticas são implementadas com outras motivações e a escolha de beneficiários de forma randomizada não é factível, seja por motivos éticos ou por questões políticas. Como podemos então avaliar essas políticas? Diversas situações do mundo real se assemelham a um experimento de laboratório, onde temos pessoas ou lugares que obtêm uma política enquanto outros não. Os economistas chamam situações como essas de experimentos naturais. Nesses casos podemos, muitas vezes, usar as unidades que não adotaram a política como um grupo de comparação. O importante é que exista um grupo de comparação que nos permita medir os efeitos da política desejada (contrário ao uso das comparações antes e depois que são feitas corriqueiramente por políticos ou meios de comunicação).
Outro desses experimentos naturais ideais aconteceu em Miami em 1980. Em poucos meses, aproximadamente 125.000 imigrantes chegaram à cidade de barco fugindo de Cuba. O economista David Card, professor da Universidade da Califórnia-Berkeley, utilizou as cidades vizinhas como grupo de comparação para responder o que acontece com os salários dos trabalhadores locais quando há uma grande imigração de trabalhadores pouco qualificados vindos de fora. Para a surpresa de muitos economistas, e numa controvérsia que resiste até hoje, ele não encontrou efeitos nos salários locais decorrente desse grande movimento migratório.
Todas as metodologias para a avaliação de políticas são amplamente conhecidas por pesquisadores brasileiros e os dados existentes no Brasil permitem estudos da mais alta qualidade. No entanto, a maioria das políticas públicas implementadas no país não são avaliadas, e quando o são, os resultados não são utilizados. Um exemplo recente aconteceu no Rio de Janeiro com o Programa Renda Melhor Jovem que, apesar de ter sido avaliado, com resultados significativos para a redução do abandono escolar, foi descontinuado pelo governo estadual sem que a avaliação fosse sequer discutida.
Já é hora de o Brasil trazer as evidências empíricas para o centro do debate político. E que políticas públicas não sejam implementadas ou descontinuadas sem que a sociedade saiba quais seriam ou foram seus impactos reais. Espero que esta coluna contribua para essa discussão.