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Coluna

Algo acontece... de bom

    Em co-autoria com Vinicius Carrasco e João Manoel Pinho de Mello

    Duas boas medidas estão tramitando no Congresso. Ambas propõem melhoras importantes para a governança das empresas estatais e dos fundos de pensão de empresas públicas.

    Dos vários aspectos positivos dos projetos, ressaltamos três que, no jogo político da Câmara ora em curso, estão com mais dificuldade de tramitação.

    a) A Lei dos Fundos de Pensão estabelece que um terço dos conselhos deliberativo e fiscal seja composto por membros independentes. A lei das estatais também prevê membros independentes. Isso ajudaria o debate e o contraponto na deliberação sobre as decisões de investimento.

    b) Ambas as propostas de lei propõe a vedação à ocupação de cargos no conselho por pessoas que ocupem cargo executivo no governo que controla a empresa (e, portanto, patrocina seu fundo de pensão).

    c) Políticos também estariam vedados de fazer parte dos conselhos deliberativo e fiscal.

    Os três pontos nos parecem positivos. O ponto (a) aumenta a profissionalização. Os pontos (b) e (c) mitigam a influência do governo de plantão, que atualmente pode usar os fundos de pensão como braço político, para financiar projetos que não necessariamente geram os melhores retornos para os cotistas.

    Por que é necessário estabelecer regras? Os cotistas não exigiriam que a gestão dos fundos fosse profissional? Afinal, eles teriam interesse porque se trata de suas pensões.

    A experiência mostra que, mesmo no setor privado, a mão invisível do mercado não resolve problemas de governança. Característica fundamental dos empreendimentos modernos é a separação entre propriedade e controle: em geral, as decisões de gestão não são tomadas pelos donos do empreendimento. Ausentes mecanismos que alinhem seus interesses, os acionistas minoritários e cotistas de fundos não conseguem disciplinar os gestores de fundos e controladores de empresas. Por isso as exigências de governança, tanto da CMV como da Bovespa.

    No caso das estatais, o problema de separação de propriedade e controle é ainda mais grave, por várias razões. Os contribuintes são acionistas das estatais, além daqueles que detêm ações em bolsa (para o caso de empresas listadas). Sua capacidade de monitorar e disciplinar o controlador, o governo de plantão, é ainda mais baixa do que no caso de minoritários de empresas privadas. O que ocorreu na Eletrobras e Petrobras ilustra isso fluentemente.

    Além disso, i) em relação a outros benefícios que os governos têm (casos recentes sugerem como exemplos os benefícios políticos de controle de preços ou obtenção de recursos para financiamento de campanhas), o peso dado pelo (representante do) controlador de uma estatal (União) a benefícios privados é menor que o dado por controladores de empresas privadas (matérias do Valor Econômico dos dias 05 e 06 de abril sobre decisões de investimento da Petrobras são dolorosas evidências disso), ii) a disciplina imposta pela ameaça de tomada de controle no mercado acionário inexiste para estatais e iii) tendo bolsos largos (a capacidade de taxar cidadãos) e o consequente incentivo a resgates a posteriori na forma de capitalização, a disciplina imposta a gestores pela possibilidade de falência não está, de facto, a disposição de empresas estatais (cabe notar que não existe regime de insolvência aplicáveis a Estatais, conforme apontado por Bruno Salama em artigo no Valor). No caso de cotistas de fundos de pensão, o problema também é mais grave do que em empresas privadas. Afinal, os empregados de estatais estão mais presos aos empregos do que os empregados de empresas privadas.

    Para o caso de estatais, muitos argumentam que o sistema de controles externos, na forma da Lei das S. A., regulação (levada a cabo pela CVM) e regras impostas pela Bovespa, seriam suficientes para disciplinar gestores. Isso nos parece insuficiente. Embora, por exemplo, a Lei das S. A. estabeleça que o controlador deve ser responsabilizado por eleger gestores ou fiscais "inaptos ou moral ou tecnicamente", esta ameaça não foi suficiente para impedir nomeações duvidosas.

    Isso, de fato, não parece surpreendente: como um exemplo, ao contrário do que ocorre em empresas de controle privado, as possíveis consequências pecuniárias da responsabilização por más indicações serão transferidas ao contribuinte, na forma de maior taxação. É importante, portanto, complementar o que prescreve a Lei das S. A. com mecanismos que imponham restrições à forma pela qual representantes da União (o controlador) apontam gestores em estatais. Exatamente o que faz a medida proposta. O mesmo se aplica à gestão de fundos de pensão: a mudança proposta ajuda os cotistas a se defenderem do uso político de seus recursos.

    Quanto à governança de estatais, embora as medidas em tramitação ensejem avanços, há ainda uma mudança simples que pode gerar melhoras significativas. O artigo 238 da Lei das S. A. estabelece que controladores de sociedades de economia mista (SEM) têm os mesmos deveres e responsabilidades que os de uma empresa privada, mas poderão "orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação".

    A ampla discricionariedade do controlador da sociedade de economia mista pode magnificar os problemas de separação de propriedade e controle. Por isso, concordamos com aqueles que sugerem que as SEM listadas devam ter por objetivo explícito a maximização de lucros, e que quaisquer que sejam os interesses públicos (pense, leitor no caso de uma empresa de saneamento e água) associados à sua criação devam ser atingidos por meio de regulação adequada de sua atividade.

    O interesse público deveria ser justificado por análises independentes que justificassem escolhas que prejudicam o resultado da empresa estatal. A democracia e o controle social se beneficiam de regras que garantam maior transparência e melhor governança dos fundos de pensão e da empresas estatais.

    Marcos Lisboa é presidente do Insper, Ph.D. em economia pela Universidade da Pensilvânia. Atuou como professor assistente no Departamento de Economia da Universidade de Stanford e da EPGE/FGV. Foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda e presidente do Instituto de Resseguros do Brasil. Diretor executivo do Itaú-Unibanco, entre 2006 e 2009, e vice-presidente até 2013.

    Vinicius Carrasco e João Manoel Pinho de Mello são PhDs em economia pela Stanford University. São, respectivamente, professores no Departamento de Economia da PUC-Rio e no Insper.

    Marcos Lisboa é presidente do Insper, Ph.D. em economia pela Universidade da Pensilvânia. Atuou como professor assistente no Departamento de Economia da Universidade de Stanford e da EPGE/FGV. Foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda e presidente do Instituto de Resseguros do Brasil. Diretor executivo do Itaú-Unibanco, entre 2006 e 2009, e vice-presidente até 2013.

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