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Coluna

A crise fiscal dos Estados

    Em co-autoria com Ana Paula Vescovi

    A grave crise do setor público no Brasil atinge, em maior ou menor grau, os 27 estados, que enfrentam escassez de recursos para investimento, regimes previdenciários deficitários e dificuldades com o pagamento das dívidas. Uma dezena de casos beira o colapso: contas atrasadas e folhas salariais parceladas. O superávit primário agregado dos estados, depois de alcançar 1% do PIB na média 2004-2008, teve déficit de 0,3% em 2014, o que representa 15 anos de retrocesso.

    A política econômica após 2007 escolheu atender as corporações e os interesses específicos sem atentar para a consistência das contas públicas. As desonerações tributárias, a contenção artificial de tarifas públicas, a regra de reajuste do piso do magistério, o aumento dos tetos salariais, os novos programas com elevada carga de subsídios, as agendas dos PACs e da Copa do Mundo deterioraram as finanças dos estados.

    O governo federal auxiliou no atendimento às demandas por meio da concessão de aval para operações de crédito, muitas delas subsidiadas com bancos oficiais. Entre 2008 e 2014 foram aprovados R$ 180 bilhões em novas dívidas estaduais, o que representa 50% de aumento sobre o estoque existente em 2008. Ao invés de medidas que reduzissem o crescimento real e acelerado do gasto público obrigatório, optou-se pelo aumento do endividamento, muitas vezes para os gastos com investimentos. Por outro lado, boa parte dos recursos próprios, que seria destinada aos investimentos, foi utilizada para ampliar despesas com pessoal, que não podem ser revertidas.

    Passada a última eleição, os estados enfrentam a conta do descaso com a responsabilidade fiscal. Os aumentos escalonados das folhas salariais, muitos concedidos para ocorrer na gestão seguinte, a proliferação de obras sem análise do custo de oportunidade e das suas implicações fiscais, e o pagamento das novas dívidas aumentaram a despesa, enquanto a retração da atividade econômica reduziu a arrecadação e as transferências federais. A generalização da concessão de renúncias fiscais para atrair investimentos privados agravou ainda mais as finanças públicas de diversos estados. Alguns estados foram adicionalmente prejudicados pela queda acentuada dos preços do petróleo e da receita de royalties, equivocadamente comprometida com despesas permanentes.

    As regras fiscais vigentes não foram suficientes para assegurar o controle das despesas dos estados e a sustentabilidade das contas públicas. Os limites de gasto com pessoal e de endividamento foram sistematicamente relaxados nos últimos anos, ou perderam eficácia por falta de regulamentação ou por decisões judiciais. Somente a despesa com a folha salarial aumentou 0,6 p.p. do PIB entre 2011 e 2014, sobrecarregada pela ampliação pouco criteriosa do número de servidores e pela concessão de reajustes acima da inflação.

    O cálculo do limite da LRF com gastos de pessoal, por exemplo, foi relaxado por meio de artifícios, como a exclusão de despesas com auxílios e indenizações ou do Imposto de Renda Retido na Fonte. O ajuste contábil dos critérios, entretanto, não altera o total do gasto público e as dificuldades futuras com o pagamento das despesas.  A interpretação oportunista pode viabilizar a expansão do gasto corrente, porém não altera a realidade, apenas resulta no seu agravamento.

    Os limites para despesa com pessoal deveriam incluir todos os benefícios pagos aos servidores, incluindo terceirizados

    O conjunto dos estados brasileiros tem a oportunidade de apontar uma estratégia de saída da crise, a qual requer uma agenda de reformas capaz de interromper a trajetória de aumento das despesas correntes e rever os gastos com programas ineficazes, preservando, no entanto, as políticas sociais efetivas, e recuperando a capacidade de investimento público, sem aumentar a já elevada carga tributária.

    A estratégia passa pela aprovação de mecanismos que permitam o ajuste estrutural das contas estaduais, com garantia que as políticas públicas tenham como prioridade o atendimento das demandas sociais, e não interesses corporativos. Algum alívio de curto prazo poderia ser concedido aos estados condicionado à aprovação desses mecanismos, como a desvinculação de receitas ou, até de uma CPMF temporária e partilhada, desde que como parte de uma ampla reforma estrutural.

    Aumentos de receita, no entanto, apenas aliviam momentaneamente os problemas financeiros e são incompetentes para resolver o problema estrutural de aumento continuado do gasto público. Além do pagamento da dívida pública, herança do descontrole fiscal do passado, os principais gargalos são os gastos com pessoal e previdência, e são necessárias reformas que assegurem que o aumento dessas despesas seja compatível com o crescimento da economia. Os limites para despesa com pessoal deveriam incluir todos os benefícios pagos aos servidores, incluindo terceirizados.

    Para aqueles que tenham ultrapassado os limites de pessoal da LRF, a legislação para o reenquadramento deveria se sobrepor às demais, na forma de uma Emenda Constitucional, e permitir uma estratégia de ajuste mais adequada às dificuldades específicas de cada ente. A estabilidade funcional deveria ser limitada às carreiras típicas de Estado. Aumentos da folha salarial e quaisquer benefícios ficariam suspensos até o reenquadramento. Nos casos mais graves, a regulamentação deveria permitir a redução da jornada de trabalho com o ajuste proporcional dos salários, a extinção de órgãos e a dispensa de pessoal, sempre de acordo com critérios meritocráticos e impessoais que preservem os setores mais produtivos.

    A gestão pública deveria reconhecer e incentivar os servidores mais eficientes. Tratamentos uniformes, que não valorizem os melhores gestores, que tratam de forma igual os desiguais, são injustos e contrários à gestão pública eficiente. A lei de greve para o serviço público deveria contrabalançar os direitos dos servidores ao direito do cidadão a serviços públicos.

    As regras previdenciárias aplicáveis aos servidores públicos deveriam prever idade mínima com igualdade entre gêneros e carreiras, com regra de transição, além da revisão dos critérios que permitem o acúmulo de benefícios, como no caso de pensões. Além disso, o regime de previdência dos servidores públicos deveria convergir para o regime geral da previdência social (RGPS).

    Mecanismos mais ágeis para a desmobilização de ativos permitiriam a redução do endividamento, ao invés do simples alongamento ou novo refinanciamento com a União. Neste caso, seria benéfica a existência de linhas de financiamento para antecipação de receitas de privatização ou para a venda de imóveis do setor público, mediante apresentação destas garantias reais.

    Por fim, existe, atualmente, uma multiplicidade de critérios contábeis adotados pelos diversos governos estaduais, prejudicando a análise fiscal precisa da situação de cada caso. Alguns estados descontam os investimentos do cálculo do resultado primário, outros não contabilizam aportes à previdência nos gastos de pessoal, apresentando índices irrealmente baixos enquanto não conseguem sequer pagar em dia a folha de salários. Rendas transitórias, como royalties, ou vinculadas, são utilizadas na estatística das receitas destinadas a limitar gastos com pessoal, sendo que, por força de lei, não podem ser destinadas para tal aplicação.

    Até mesmo as estatísticas que apresentamos neste artigo devem ser tratadas com cautela. Os diversos critérios utilizados nas contabilidades estaduais prejudicam avaliar a solvência das contas públicas. Idealmente, todos os estados deveriam apresentar os resultados da sua execução de Caixa, tornando transparente para a sociedade a alocação dos recursos livres à sua disposição, entre salários de ativos e inativos, encargos da dívida, precatórios, custeio e investimentos.

    O Conselho de Gestão Fiscal, previsto na LRF, poderia normatizar e uniformizar os critérios contábeis a serem adotados pelos estados para a apuração dos resultados fiscais, das metas fixadas em Lei, dos limites efetivos de gastos correntes. Além disso, dever-se-ia garantir a (difícil) contabilização do total de servidores trabalhando em todos os Poderes e instâncias governamentais. Por fim, as crescentes vinculações de receitas, que resultam em gastos ineficientes, deveriam ser revistas e substituídas pela avaliação de resultados segundo padrões mínimos de cobertura e qualidade de serviços, a serem realizadas por órgãos de controle independentes, que avaliem a efetividade das políticas públicas.

    As saídas fáceis para a crise têm o hábito de agravar os problemas futuros. Somente com uma revisão na gestão das despesas públicas, com a adoção das práticas utilizadas nos setores competitivos da iniciativa privada e nos melhores exemplos de setor público em outros países, e a interrupção da trajetória de aumento dos gastos correntes pode-se recuperar a solvência das contas públicas. Além disso, a melhora da qualidade da gestão tem o objetivo central de melhorar a qualidade dos serviços públicos, financiados com recursos compulsoriamente arrecadados de todos nós. A sociedade deve ser o objetivo final da política pública, não os interesses corporativos. A escolha pelo atalho é tão sedutora para os interesses de curto prazo quanto injusta com as próximas gerações.

    Sugestões para agenda de reformas

    Os limites para despesa com pessoal para cumprir LRF deveriam incluir todos os benefícios pagos aos servidores, incluindo terceirizados.

    Para aqueles que tenham ultrapassado os limites de pessoal, a legislação para o reenquadramento deveria se sobrepor às demais, na forma de uma Emenda Constitucional, e permitir uma estratégia de ajuste mais adequada às dificuldades específicas de cada ente.

    A estabilidade funcional deveria ser limitada às carreiras típicas de Estado. Aumentos da folha salarial e quaisquer benefícios ficariam suspensos até o reenquadramento.

    Nos casos mais graves, a regulamentação deveria permitir a redução da jornada de trabalho com o ajuste proporcional dos salários, a extinção de órgãos e a dispensa de pessoal, sempre de acordo com critérios meritocráticos e impessoais que valorizem e preservem os servidores e setores mais produtivos.

    A lei de greve para o serviço público deveria contrabalançar os direitos dos servidores ao direito do cidadão a serviços públicos.

    As regras previdenciárias aplicáveis aos servidores públicos deveriam prever idade mínima com igualdade entre gêneros e carreiras, com regra de transição, além da revisão dos critérios que permitem o acúmulo de benefícios, como no caso de pensões.

    O regime de previdência dos servidores públicos deveria convergir para o regime geral da previdência social (RGPS).

    Mecanismos mais ágeis para a desmobilização de ativos permitiriam a redução do endividamento.  As receitas da venda de ativos poderiam ser antecipadas por meio de linhas de financiamento, mediante apresentação destas garantias reais.

    O Conselho de Gestão Fiscal, previsto na LRF, deveria normatizar e uniformizar os critérios contábeis a serem adotados pelos estados para a apuração dos resultados fiscais, das metas fixadas em lei e dos limites efetivos de gastos correntes.

    Todos os estados deveriam apresentar os resultados da sua execução de caixa, tornando transparente para a sociedade a alocação dos recursos livres à sua disposição, entre salários de ativos e inativos, encargos da dívida, precatórios, custeio e investimentos.

    Deveria-se garantir que todos os funcionários em cada poder ou instância governamental, próprios ou terceiros, sejam devidamente contabilizados nas estatísticas apresentadas.

    Deveria-se rever as crescentes vinculações de receitas, e substituí-las pela avaliação de resultados segundo padrões mínimos de cobertura e qualidade de serviços.

    Órgãos independentes de controle deveriam avaliar a efetividade das políticas públicas.

    Ana Paula Vescovi é secretária da Fazenda do Espírito Santo.

    Marcos Lisboa é presidente do Insper, Ph.D. em economia pela Universidade da Pensilvânia. Atuou como professor assistente no Departamento de Economia da Universidade de Stanford e da EPGE/FGV. Foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda e presidente do Instituto de Resseguros do Brasil. Diretor executivo do Itaú-Unibanco, entre 2006 e 2009, e vice-presidente até 2013.

    Marcos Lisboa é presidente do Insper, Ph.D. em economia pela Universidade da Pensilvânia. Atuou como professor assistente no Departamento de Economia da Universidade de Stanford e da EPGE/FGV. Foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda e presidente do Instituto de Resseguros do Brasil. Diretor executivo do Itaú-Unibanco, entre 2006 e 2009, e vice-presidente até 2013.

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