O ativismo da burocracia estatal nas políticas públicas

Esta dissertação de mestrado, elaborada na Universidade de São Paulo, dá destaque ao ativismo de agentes estatais que atuam na defesa de determinadas causas no Estado como, por exemplo, a criação de arenas participativas.

A pesquisa teve como objeto de estudo os projetos de urbanização de favelas da CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano) do estado de São Paulo. A autora aponta para o histórico conservador da instituição e mostra como funcionários engajados atuam de forma criativa, produzindo resultados inesperados de políticas públicas — tais como soluções mais inclusivas e permeáveis às necessidades da população.

A qual pergunta a pesquisa responde?

De que forma atores estatais e não estatais, inseridos em contextos institucionais adversos, podem influenciar o resultado de políticas públicas? Partindo dessa questão, a pesquisa analisou o processo de criação e transformação de arenas participativas ao longo do tempo nos projetos de urbanização de favelas da CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano) do estado de São Paulo — conhecida pelo conservadorismo de suas administrações e pela não priorização dos programas de urbanização de favelas/assentamentos precários. O objetivo do estudo foi compreender como os atores implementadores (com seus distintos perfis, trajetórias, valores e preferências) atuaram de forma ativista, ou seja, de forma engajada, num contexto institucional pouco favorável à participação — incidindo inesperadamente na política pública, ao criarem arenas participativas nos projetos de urbanização.

Por que isso é relevante?

O resultado das políticas públicas é influenciado por múltiplos fatores, como, por exemplo, distintas agendas/prioridades de governo, contextos institucionais, diferentes grupos de interesse, envolvendo atores estatais e não-estatais, com valores, preferências e perspectivas heterogêneas em relação às políticas e seus conteúdos. Conhecer o perfil e a forma de atuação de atores estatais e não estatais envolvidos na implementação das políticas é fundamental não só para (1) possibilitar o aprimoramento das políticas de bem-estar social como um todo, mas também para (2) fomentar o debate público em torno da importância desses atores nas políticas públicas, sobretudo em momentos históricos marcados pela criminalização e deslegitimação de servidores públicos e movimentos sociais.

Resumo da pesquisa

O trabalho analisou como os atores implementadores (com distintas trajetórias, valores e formas de inserção em rede) atuaram em três territórios urbanizados pela CDHU ao longo dos anos: Projeto Pantanal (União de Vila Nova), no município de São Paulo; Programa Serra do Mar, em Cubatão; e Projeto Pimentas, em Guarulhos. Cada um desses três casos analisados conformou distintos cenários à implementação da política, com seus arranjos organizacionais e institucionais específicos. Além de cenários e variados perfis de atores, foram identificados também padrões de atuação ativista, por meio dos quais ocorreu a criação e a transformação de arenas participativas nos projetos de urbanização.

Quais foram as conclusões?

Os principais achados da pesquisa mostram que a construção de arenas participativas e a consolidação de um método do trabalho social de urbanização ocorreram de forma gradual, a partir da atuação engajada dos diferentes agentes implementadores. Nesse contexto, foi possível identificar quatro estratégias de atuação ativista, são elas:

  1. Articulação e atuação em rede: consiste na mobilização de diversos parceiros estatais ou não-estatais, capazes de influenciar certos resultados da política, em torno da defesa de uma causa reconhecida coletivamente;
  2. Experimentação: esforços colaborativos, graduais e criativos, buscando soluções a diferentes problemas e necessidades da política pública encontrados pelos agentes implementadores, a partir dos recursos organizacionais disponíveis;
  3. Promoção de ajustes de visibilidade: diferentes estratégias com que cada ator/grupo implementador buscou maior ou menor reconhecimento de uma determinada causa ou ideia a ser defendida no contexto da política pública;
  4. Intermediação de acordos: promoção de acordos por parte de atores capazes de transitar por (e intermediar) diferentes grupos implementadores da política pública, com distintas perspectivas, gramáticas de relação e padrões de atuação, em torno de um interesse comum.

Essas quatro estratégias estão associadas a oito distintos perfis de atores estatais, cujas características individuais influenciam a forma como eles incidem na política pública. Além de fatores individuais, os resultados sugerem que a atuação criativa destes agentes também é determinada pelos cenários institucionais, que oferecem distintas oportunidades ou constrangimentos à ação engajada. A despeito do contexto conservador das administrações da CDHU, os atores implementadores lançaram mão de estratégias ativistas que possibilitaram a concretização e institucionalização não só de arenas participativas, mas também de metodologias de trabalho em urbanização de favelas na CDHU como um todo.

Quem deveria conhecer seus resultados?

Pessoas interessadas por políticas públicas ou temas sobre implementação, burocracias, ativismo institucional, trabalho social, urbanização de assentamentos precários/favelas, política urbana e habitacional. Os achados da pesquisa podem ser relevantes a cidadãos, servidores públicos, atores da sociedade civil organizada e de instituições de interesse público envolvidos na produção ou no debate sobre políticas públicas e seus desafios. Entender os diferentes perfis das pessoas que implementam políticas públicas (suas perspectivas, motivações, projetos políticos, trajetórias) e as variadas formas com que atuam em rede — defendendo proativamente ideias de política — pode ser útil tanto para (1) reconhecer a heterogeneidade da composição do Estado e a complexidade dos processos de implementação quanto para (2) discutir alternativas e desafios na promoção de políticas públicas voltadas ao direito à cidade e à redução de desigualdades sociais.

Mariana Costa Silveira é doutoranda em administração pública e governo pela FGV (Fundação Getulio Vargas), mestre em ciência política pela USP (Universidade de São Paulo), pesquisadora do NEB (Núcleo de Estudos da Burocracia) da FGV e técnica social da SARU-CDHU (Superintendência de Ações de Recuperação Urbana da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano), Consórcio Morar Paulista. Suas pesquisas versam sobre implementação de políticas públicas, burocracia, ativismo institucional, trabalho social e urbanização de favelas, monitoramento e avaliação de políticas públicas. As opiniões aqui expressas são suas e não representam a CDHU.

Referências:

  • ABERS, R. N. Bureaucratic Activism: Pursuing environmentalism inside the Brazilian State. Latin American Politics and Society. 2019
  • ABERS, R. N.; KECK, M. E. Autoridade Prática: ação criativa e mudança institucional na política das águas do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2017.
  • CAVALCANTE, P.; LOTTA, G. Burocracia de Médio Escalão: perfil, trajetória e atuação. Brasília: ENAP, 2015
  • LIPSKY, M. Streel-level democracy: dilemmas of the individual in public services. Russell Sage Foundation, 1980
  • LOTTA, G. S. Burocracia e implementação de políticas de saúde: os agentes comunitários na Estratégia de Saúde da Família. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2015.

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