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Por que as políticas industriais dos governos petistas falharam

Esta tese de doutorado, realizada na UFPR (Universidade Federal do Paraná), faz uma análise das políticas industriais do governos Lula e Dilma, que foram responsáveis por inaugurar uma participação mais ativa do Estado no estímulo à indústria nacional, mas falharam em atingir a maioria de suas metas.

A autora da pesquisa entende esse insucesso em três eixos principais: técnico, administrativo e político. Segundo suas conclusões, as políticas petistas não resolveram problemas relevantes do setor industrial brasileiro; não obtiveram efetividade por não terem condicionado o poder decisório no interior do Estado; e não lograram legitimidade por não terem influenciado a arena política e os espaços criados para “validar” as novas ideias.

A qual pergunta a pesquisa responde?

O debate internacional sobre política industrial passou por diversas reviravoltas. Acompanhando as discussões mundiais, os ciclos nacionais de políticas industriais também passaram por profundas transformações nos últimos anos. Depois do predomínio de políticas intervencionistas, entre as décadas de 1980 e 1990, assistiu-se à ascensão de outro conjunto de ideias sobre política industrial, que evitava a participação mais ativa do Estado. Recentemente, esse processo de “negação” foi revertido com o lançamento da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, da Política de Desenvolvimento Produtivo e do Plano Brasil Maior nos governos de Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff. Tendo em vista esse contexto, buscou-se responder às seguintes questões: (1) por que, diferentemente dos governos anteriores, o Partido dos Trabalhadores lançou políticas industriais? (2) Quais ideias circunscreveram e orientaram as políticas industriais petistas? (3) Por que tais iniciativas fracassaram?

Por que isso é relevante?

Para muitos especialistas na área, além de ocupar espaço na história das políticas industriais brasileiras, o lançamento das iniciativas petistas marcaram o retorno de políticas intervencionistas, fruto de um processo de mudança ideacional em torno do construto liberal, que reinseriu a indústria na agenda pública e reconheceu novamente o setor como vetor de desenvolvimento econômico.

No que concerne aos meios utilizados para implementação, as políticas industriais petistas criaram uma grande rede de instrumentos. Além disso, constituíram uma arena tripartite, o CNDI (Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial) e a ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial) — concebendo e implementando a política industrial de “cima para baixo”. Tal estrutura mostra que o Estado sob a gestão petista buscou certa inserção com setores importantes da sociedade — notadamente com setores empresariais —, procurando fornecer canais institucionalizados de (re)negociação de políticas industriais. No entanto, mesmo com o governo se mostrando favorável à utilização de políticas industriais “mais ativas”, as medidas propostas estiveram longe de atingir os resultados pretendidos, alcançando menos da metade das metas estabelecidas. Nesse sentido, ponderando meios de implementação e resultados, percebe-se que os esforços estabelecidos pelo governo foram maiores que as consequências de suas ações, ou seja, os custos foram superiores aos benefícios.

Considerando esse contexto, o estudo se mostra relevante porque tenta levantar os motivos que desencadearam o fenômeno descrito — isto é, tenta compreender por que, ao surgir como um conjunto ovacionado de ideias e lançar mão de um complexo arranjo institucional, as políticas industriais petistas não trouxeram efetivos resultados para desenvolvimento industrial brasileiro.

Resumo da pesquisa

No estudo específico sobre ideias e política industrial dos governos petistas, a abordagem foi trabalhada em duas grandes etapas: gênese e transformação.

Na primeira etapa, foram detalhados os mecanismos causais críticos que permearam o surgimento de novas concepções sobre política industrial no Brasil, sendo subdivida em dois eixos: (1) análise da crise do setor industrial brasileiro com identificação de suas causas e consequências; (2) exame da mudança ideacional em torno da (velha) política, com levantamento de críticas e soluções de atores políticos e grupos de interesse, movimentos políticos, clima nacional e mudanças no governo.

Na segunda etapa, foram analisados os mecanismos causais que fomentaram ou frustraram a transformação institucional das políticas industriais petistas, considerando: (1) a análise da “política no livro”, ou seja, das pretensões iniciais; (2) a apreciação da “política em ação”, ou seja, do que foi efetivamente colocado em prática; (3) o estudo de viabilidade técnica, efetividade administrativa e legitimidade política das ações.

Quais foram as conclusões?

O processo de “negação da política industrial”, que perdurou no Brasil por quase duas décadas, decretou o fim do modelo de substituição de importações e da proteção ao setor industrial, promovendo a implementação de diversas ações que impactaram negativamente o desempenho do setor industrial. Do ponto de vista político, na virada do século, o clima era de descontentamento e emergência de coalizões de oposição que trabalharam na defesa da indústria, ajudaram na construção de imperativos de mudança política e influenciaram as eleições de 2002.

O novo partido eleito prometeu resolver a situação do setor por meio da “recuperação da capacidade de definir e operar políticas ativas” e do distanciamento “do velho estilo cartorial e clientelista que viciou as experiências passadas, pródigas na distribuição de subsídios”.

No plano conceptivo, as políticas industriais petistas tiveram o foco extremamente amplo e diversificado, o estabelecimento de metas controversas e a estrutura de governança complexa, difusa e com baixo poder divisional. Além disso, em função das profundas transformações na conjuntura econômica na passagem da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior para o Plano Brasil Maior, observa-se que a preocupação com o projeto de desenvolvimento foi na prática substituída pela atenção à estabilidade, à competitividade e ao crescimento econômico.

No plano operacional, as políticas apresentaram natureza seletiva e não visavam o desenvolvimento de todos os setores econômicos. Direcionadas essencialmente a setores difusores de progresso técnico, apoiaram-se fortemente em instrumentos de incentivo e financiamento voltados, principalmente, ao estímulo da produção e do investimento. Sob esse direcionamento, além de instituições, marcos regulatórios e investimentos, as políticas industriais petistas “jogaram” enorme aporte financeiro sobre o setor industrial brasileiro na forma de gasto tributário e linhas de financiamento.

Considerando essa estrutura, verifica-se que, em relação às práticas anteriores, houve transformações na concepção e operação das políticas industriais brasileiras. No entanto, metas não foram atingidas e praticamente nenhum impacto objetivo pode ser observado. Tal constatação evidencia a ineficácia das políticas industriais petistas, já que os esforços institucionais foram maiores que os resultados das ações implementadas.

Como demonstrado no estudo, as diversas causas de insucesso puderam ser sistematizadas em três eixos: técnico, administrativo e político. Em relação ao primeiro eixo, as políticas falharam tecnicamente por não terem resolvido problemas relevantes do setor industrial brasileiro, como a concentração de esforços em setores tradicionais e a ausência de instrumentos eficazes de incentivo à inovação. Sob a perspectiva administrativa, elas não obtiveram efetividade por não terem condicionado o poder decisório no interior do Estado. Por fim, do ponto de vista político, as políticas industriais petistas não lograram legitimidade por não terem influenciado a arena política e os espaços criados para “validar” as novas ideias.

Esses argumentos demonstram que, do ponto de vista explorado pela tese, a suposta mudança de postura dos governos petistas, ao lançarem a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, a Política de Desenvolvimento Produtivo e o Plano Brasil Maior, não resultou em transformações institucionais de grande envergadura, constituindo-se apenas em pequenas tentativas de intervenção governamental com níveis de viabilidade técnica, efetividade administrativa e legitimidade política nulos.

Quem deveria conhecer seus resultados?

Formuladores de políticas públicas, acadêmicos e empresários industriais.

Michelli Gonçalves Stumm é graduada em economia, mestre em sociologia e doutora em ciência política pela Universidade Federal do Paraná. Tem experiência em pesquisa socioeconômica e planejamento urbano nas esferas municipal, regional e estadual. Atualmente é Analista de Desenvolvimento Econômico do Sistema Fiep (Federação das Indústrias do Estado do Paraná), onde desenvolve estudos prospectivos em áreas de interesse da indústria.

Referências:

  • Almeida, M. (2009) “Desafios da real política industrial brasileira do século XXI”, in Texto para discussão. Brasília: IPEA (no 1452).
  • Ferraz, M. B. (2009) “Retomando o debate: a nova política industrial do governo Lula”, Planejamento e Políticas Públicas, 32, p. 227–264.
  • Perissinotto, R. e Stumm, M. (2017) “A virada ideacional: quando e como ideias importam”, Revista de Sociologia e Política, 25(64), p. 121-148
  • Schapiro, M. G. (2015) “Ativismo estatal e industrialismo defensivo: instrumentos e capacidades na política industrial basileira”, in Textos para discussão. no 1856. Rio de Janeiro: IPEA.
  • Stumm, M. G., Nunes, W. e Perissinotto, R. (2019) “Ideias, instituições e coalizões: as razões do fracasso da política industrial lulista”, Brazilian Journal of Political Economy, 39(4), p. 736–754.
  • Suzigan, W. e Furtado, J. (2006) “Política Industrial e Desenvolvimento”, Revista de Economia Politica., 26(102), p. 163–185.

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