Paper - Financiamento da educação básica no Brasil: uma análise dos arranjos jurídicos adotados ao longo do período republicano

Autora

Alynne Nayara Ferreira Nunes

Área e sub-área

Direito, Direito financeiro

Publicado em

Revista Digital de Direito Administrativo - 26/01/2017

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Esta pesquisa analisa como foram criadas as regras de financiamento público da educação básica brasileira desde que se iniciou o período republicano. Ao longo da história do país, é possível identificar as opções políticas do Estado para assegurar a destinação de recursos e, assim, qual a prioridade conferida a esse direito em diferentes momentos.

Segundo a autora, a criação de regras mais rígidas para garantir receita para a educação ocorreu em momentos democráticos. Ela ressalta que a vinculação orçamentária deixou de ser prevista apenas nas Constituições de 1937 e 1967, isto é, no Estado Novo e durante a ditadura militar.

A qual pergunta a pesquisa responde?

Como foram criadas as regras que financiam a educação básica desde o período republicano? A educação é um direito que deve ser prestado pelo Estado, mas, na prática, implica em custos. Como os governos buscaram assegurar recursos para financiar a educação e não depender somente das políticas de cada governante? Quais regras foram criadas, ao longo da história republicana, para resguardar o cumprimento do direito à educação e garantir sua estabilidade?

Por que isso é relevante?

Porque é possível identificar a opção política feita pelos governantes brasileiros por tal ou qual arranjo de financiamento da educação, o que pode demonstrar quais os momentos históricos em que tivemos maior ou menor grau de proteção jurídica e suas motivações. Nesse particular, é possível identificar e compreender o processo de tomada de decisão sobre o uso dos recursos orçamentários, que podem estabelecer distintas prioridades em relação ao direito à educação.

Resumo da pesquisa

O objetivo do artigo consistiu em tratar dos arranjos jurídicos desenvolvidos ao longo da República brasileira para financiar a educação básica. No início do período, o financiamento ficou sob responsabilidade dos Estados, e não havia regras claras sobre o assunto. Assim, a quantidade de recursos a serem gastos dependeria exclusivamente das políticas adotadas pelo governante. A União apenas auxiliava em situações pontuais.

A partir da década de 1930, no entanto, foi intensificado o movimento que levou à vinculação de receitas de impostos, culminando com sua inclusão na Constituição de 1934. Essa regra traria maior estabilidade às políticas públicas de educação, já que haveria uma quantidade de receitas que seria destinada exclusivamente a colocar em prática a educação, além de ser prevista pela Constituição, a regra mais rígida do sistema jurídico. A vinculação deixou de ser prevista apenas pelas Constituições de 1937 e 1967, cujos governos autoritários trabalhavam com arranjos de financiamento juridicamente mais flexíveis (como as leis, por exemplo), o que trouxe maior liberdade aos governantes na alocação dos recursos.

Com a Constituição de 1988, a vinculação voltou a constar no texto constitucional, mas sofreu restrições com as medidas de desvinculação orçamentária (FSE, FEF e DRU), que somente deixaram de afetar os recursos federais para a educação em 2011. Além disso, a partir da década de 1990 procurou-se aperfeiçoar a regra vinculatória, determinando não somente o percentual a ser vinculado, mas também como esses recursos deveriam ser gastos e fiscalizados. Nesse sentido, foram criados o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério)  e, posteriormente, o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), que deve viger até 2020.

Quais foram as conclusões?

À medida que a educação foi considerada relevante para a construção da sociedade brasileira, os debates sobre sua concretização se intensificaram. Assim, surgiram propostas para tornar o seu financiamento mais estável, para não depender somente das escolhas do gestor público. A criação de regras mais rígidas para garantir receita para a educação ocorreu em momentos democráticos. Por outro lado, em períodos de abalos na democracia, como no Estado Novo e na ditadura militar de 1964, essas regras foram relativizadas e deixaram de constar da Constituição (norma mais rígida do sistema jurídico).

Com a Constituição de 1988, promulgada em período democrático, a regra que vinculou receitas para a educação foi reinserida no ordenamento, mas sofreu mitigações durante os anos de 1994 a 2011, em nome do equilíbrio nas contas do governo federal.

Por esse motivo, concluiu-se que o financiamento da educação, muito embora possa ter robusta estrutura jurídica, como nos períodos em que foi previsto constitucionalmente, pode ser mitigado para resguardar o orçamento de possíveis descompassos nas contas. Na prática, ao retirar a estabilidade das regras de financiamento, afeta-se um conjunto de políticas públicas educacionais, interferindo em sua implementação.

Quem deveria conhecer seus resultados?

Gestores públicos, profissionais do direito e demais interessados em financiamento da educação e em como a estrutura jurídica influencia na concretização de políticas públicas.

Alynne Nayara Ferreira Nunes é advogada na área do Direito Educacional e mestra em Direito e Desenvolvimento pela FGV (Fundação Getúlio Vargas) de São Paulo.

 

Referências

  • FÁVERO, Osmar. (Org.) A educação nas constituintes brasileiras. 3ª ed. Campinas: Autores Associados, 2005.
  • HORTA, José Silverio Baia. Direito à educação e obrigatoriedade escolar. In Cadernos de Pesquisa, Fundação Carlos Chagas, São Paulo, n. 104, julho 1998, p. 5-34.
  • NUNES, Alynne Nayara Ferreira. O FUNDEB NA PRÁTICA: Uma análise jurídica dos desafios para a implementação de políticas públicas no Brasil. 2016. 96 f. Dissertação (Mestrado) - Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas. São Paulo, 2016.
  • PINTO, José Marcelino Rezende. Os recursos para educação no Brasil no contexto das finanças públicas. Brasília: Editora Plano, 2000.
  • ________. A política recente de fundos para o financiamento da educação e seus efeitos no pacto federativo. In Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100, Especial, out. 2007, p. 877-897.
  • ________. O Golpe de 1964 e o financiamento: ditaduras não gostam de educação. In Revista Brasileira de Política e Administração da Educação. Universidade Federal do Rio Grande do Sul, v. 30, n. 2, 2014, p. 287-301.
  • ________. Dinheiro traz felicidade? A relação entre insumos e qualidade na educação. In PINTO, José Marcelino de Rezende; SOUZA, Silvana Aparecida. (Orgs.). Para onde vai o dinheiro?: caminhos e descaminhos do financiamento da educação. São Paulo: Xamã, 2014, p. 147-167.

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